Contar con un marco regulatorio que establezca objetivos estratégicos en materia de contrataciones públicas y su vínculo con el desarrollo sostenible, es sólo un primer paso.
Involucrar a proveedores actuales y potenciales en este proceso, generar canales de diálogo, sensibilización e incentivos capaces de movilizarlos hacia prácticas más sostenibles; resulta esencial para lograr cambios reales que favorezcan el crecimiento de la economía y la calidad de vida de las personas
ANALISIS DEL ENTORNO Y CAPACIDADES
Costa Rica cuenta con un robusto marco normativo que facilita la integración de la sostenibilidad en la contratación pública. Éste incluye la Constitución Política, el Plan Nacional de Desarrollo, la Ley de Contratación Administrativa, la Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas, entre otras normas que desde hace años respaldan e impulsan la compra pública sostenible en el país.
El conjunto se complementa con Planes Nacionales, como el Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública (PNDIP)[i], que plantea objetivos sectoriales claros considerando un enfoque sostenible; el Plan Nacional de Descarbonización[ii] que propone una economía inclusiva y descarbonizada y normas como la Ley Nº 8634, que crea el Sistema de Banca para el Desarrollo y establece que la Banca deberá diseñar políticas que favorezcan el tratamiento prioritario a proyectos impulsados por mujeres, adultos mayores, personas con discapacidad, jóvenes emprendedores, asociaciones de desarrollo, cooperativas, consorcios PYMES y proyectos promovidos en zonas de menor desarrollo relativo.
La trayectoria de Costa Rica en materia de compras públicas sostenibles resulta indiscutible[iii]. En 2015 Costa Rica se convirtió en el primer país de Latinoamérica en contar con una Política de de Compras Sustentables[iv], al mismo tiempo que creaba el Comité Directivo Nacional de Compras Sustentables; el objetivo: estimular la producción de bienes y servicios innovadores con mejor desempeño ambiental, social y económico,[v] y promover la participación de las PYMES[vi].
En complemento a una normativa que, en concordancia a las recomendaciones internacionales[vii], exigía estudios de impacto ambiental y promovía la incorporación de criterios sostenibles en las contrataciones realizadas a través de acuerdos marco, en 2022, el señalado comité, con el apoyo de organismos internacionales, expidió una Guía de Compras Públicas Sostenibles[viii] que actualizaba e integraba distintos criterios ambientales, sociales y económicos.
Sin embargo, ya en 2020 el país reconocía algunos vacíos y debilidades que dificultaban el progreso en la implementación de compras públicas sostenibles; entre ellos, el limitado control de los numerosos sistemas de contratación del país, resultado de la diversificación de la normativa y la descentralización operativa; elementos que evidenciaban la necesidad de fortalecimiento de la rectoría en compras públicas en el Ministerio de Hacienda y que afortunadamente fueron abordados la nueva Ley[ix].
En este contexto y tomando aprendizajes anteriores, el país aprobó la Ley Nº 9986, avanzando hacia la promoción de compras públicas estratégicas, la participación de PYMES y la inclusión de criterios sociales, ambientales y de innovación en la contratación pública.
Resulta destacable la incorporación del “Principio de sostenibilidad social y ambiental[x] incluido en la nueva Ley, que indica que: “las acciones que se realicen en los procedimientos de contratación pública obedecerán, en la medida en que resulte posible, a criterios que permitan la protección medioambiental, social y el desarrollo humano”; elevando de este modo la sostenibilidad al más alto nivel.
Pero sin dudas, resulta esencial para el proceso de transformación que propone la norma, la competencia que se le asigna a la Dirección de Contratación Pública “iii) Para propiciar el desarrollo regional, la innovación, la inclusión, la sostenibilidad y promoción de pymes, todo lo anterior como valor público de las compras.” Reafirmando de este modo el espíritu de la norma, que en su exposición de motivos dice:“ El país invierte gran cantidad de recursos en compras públicas, lo cual representa una oportunidad para la generación de acciones afirmativas en diferentes sectores y entender la contratación pública no sólo como el procedimiento de concurso, sino como un mecanismo para el favorecimiento de oportunidades y planteamiento de políticas que permita aprovechar el posicionamiento de variables ambientales, de innovación, PYMES y sociales (trabajo de las mujeres, personas con discapacidad, adultos mayores, etc.)”.
El rol de rectoría asignado otorga a la Dirección de Contratación Pública la validación institucional necesaria para profundizar estratégica y definitivamente el objetivo de integrar la sostenibilidad en la contratación pública en Costa Rica, a partir de la promoción y apalancamiento del desarrollo sostenible de la cadena de suministro del Sistema.
Sin embargo, pese a la trascendencia del respaldo normativo otorgado, el balance entre responsabilidades y recursos no ofrece una relación satisfactoria, lo que dificulta la implementación de la norma según lo establecido.
La implementación de compras públicas estratégicas requiere de recursos económicos, pero sobre todo de recursos humanos idóneos para llevar adelante el nuevo rol, con una visión holística y capaz de generar evidencia[xi].
Así es que, para realizar compras eficientes, garantizando una administración transparente, es necesario que los agentes de compras tengan formación en: ética y probidad; presupuestos públicos; derecho administrativo básico y gestión pública.
Pero, si además queremos contribuir a la implementación de esa visión estratégica necesaria para las compras públicas sostenibles, es indispensable complementar esa formación/información básica con otra que permita entender la lógica del nuevo rol de compras[xii], hacer posible la ejecución del presupuesto público con un enfoque basado en la obtención de mayor valor por dinero y el análisis de los costos de ciclo de vida, y producir información basada en datos para su análisis y difusión posterior. Al respecto, desde la Dirección de Compras se ha reconocido que: “Una vez que se tenga esta formación/información básica, que se entienda la lógica de la función pública, del presupuesto público, comenzaremos a construir más aceleradamente nuestro conocimiento, y ejercer en cualquier etapa del proceso de la contratación será más entendible y comprometedor.”
Esta reflexión permite inferir la razón por la que la DCoP ha abordado un significativo proceso de fortalecimiento de capacidades en funcionarios públicos, al alero de la metodología MAPS (Methodology for Assessing Procurement Systems)[xiii], que a través de su módulo de profesionalización[xiv], ha permitido a Costa Rica evidenciar oportunidades de mejora y establecer un plan de acción.
En consideración con la señalada metodología, a través de significativos esfuerzos corporativos, la DCoP ha elaborado recientemente el Plan Estratégico de Profesionalización y Acreditación de las Unidades de Compra, documento guía para el proceso de formación de la capacidad profesional para la implementación de la nueva normativa.
DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA
En consistencia con las recomendaciones internacionales[xv], y haciendo parte de los acuerdos y compromisos alcanzados a nivel regional[xvi], el reglamento de la Ley General de Contratación Pública es claro al establecer que la contratación estratégica debe articular objetivos de política pública social, ambiental, económica y de innovación promoviendo el acceso de las PYMES y la generación de empleo local y nacional, la promoción económica de sectores vulnerables y el fomento a la innovación desde la Administración contratante[xvii].
En línea con el requerimiento del párrafo anterior, vale destacar la profusa normativa del país que refleja algunos de los objetivos más importantes de políticas públicas mencionados: Ley Nº8262 de Fortalecimiento de PYME, Ley Nº7142 de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer, Programa Nacional de Etiquetado Ambiental y Eficiencia Energética y otros tantos conocidos por la oferta y la demanda; más allá de este respaldo legal sin embargo, no debe olvidarse la importancia de entender el funcionamiento real de distintos segmentos del mercado y de conocer en profundidad las oportunidades y riesgos actuales y potenciales relacionados con la cadena de suministro de la Administración.
En este sentido es la misma norma reglamentaria de la Ley Nº 9986[xviii] la que pone de manifiesto la relevancia de disponer de estudios y consultas de mercado que respalden las decisiones de compras estratégicas; la información entonces es reconocida como un componente decisivo para alcanzar aquellos objetivos fijados.
En efecto, si bien el porcentaje de participación del PIB no se encuentra a niveles de las referencias emitidas desde la OCDE[xix], la participación de las compras en el PIB de Costa Rica alcanza un 8%, lo que evidencia la capacidad de influencia del mercado público y su poder transformador; sumado a ello, diversos análisis reflejan la existencia de interés por parte de la oferta en contribuir en este proceso evolutivo de la contratación pública, interés revelado en peticiones expresas respecto de la necesidad de implementación de determinadas políticas en el marco de la contratación pública, en especial si esto se hace a través de la aplicación de criterios objetivos.
Esta disposición a contribuir podría suponer que la oferta puede adaptarse y tomar parte de procesos que incorporen objetivos de políticas estratégicas. Sin embargo, al momento de “validar” pliegos se observa cierta reticencia e incluso impugnaciones a esta estrategia, circunstancia que requiere de un análisis más profundo y específico, pero que inicialmente se sustenta por una parte en la exigencia de requisitos de difícil y/o discrecional comprobación que llegan incluso a disociar lo que se pretende ponderar de lo efectivamente sucede y por otra, en la falta de estudios de mercado más profundos que permitan considerar las posibilidades reales y potenciales de la oferta.
En síntesis, se requiere conocer y medir la capacidad del sector privado para cumplir en estas materias. Es necesario concretar diagnósticos específicos al respecto, que permitan relevar necesidades y dimensionar qué condiciones, eventualmente, están limitando la inclusión de esta política.
Elementos como financiamiento para desarrollo de la sostenibilidad, aplicación de inteligencia comercial en el mercado público, análisis detallado de información en el registro de proveedores, o incluso la capacidad del sistema de compras públicas de desarrollar análisis de mercado potencial, son elementos a tener en consideración.
Pero también, la información resulta fundamental para vencer desafíos que fueron reconocidos como tales por el país hace ya varios años atrás y que resultan claves en la implementación masiva de las compras sostenibles: contar con proveedores e instituciones informados, generar incentivos adecuados[xx] y disponer de resultados medibles.
En ese sentido, los avances logrados en materia de gestión de información y analítica por el Observatorio de Compras implementado por el Ministerio de Hacienda, brindan la posibilidad de implementar acciones para analizar, evaluar y dar cuenta de impactos efectivos alcanzados a través de esta política, ámbitos en que hasta ahora la mayoría de los países de la región no han logrado avanzar satisfactoriamente.
El modelo de desarrollo comprometido por el país requiere de la integración de la sostenibilidad en la producción y el consumo y para que ello ocurra Costa Rica tiene una oportunidad estratégica: hacer que la cadena de suministro del principal comprador del país sea parte del desafío.
Casi 50.000 proveedores registrados, más de un 60% de contratos celebrados con PYMES confirman el potencial de las compras públicas en Costa Rica para impulsar la competitividad y fortalecer procesos de desarrollo con triple impacto.
Involucrar a proveedores actuales o potenciales y sus cadenas de suministro generando instancias de colaboración en el proceso de implementación de las compras sustentables, permitirá construir y consolidar metas de sustentabilidad a mediano y largo plazo, detectar riesgos y oportunidades y generar incentivos eficaces de debida diligencia.
DESAFÍOS
Estrategia de profesionalización
El "Plan Estratégico de Profesionalización y Acreditación de las Unidades de Compra" elaborado por la Autoridad de Contratación Pública de Costa Rica establece una visión integral para elevar los estándares de competencia, conocimiento y ética en la gestión de compras públicas. Este enfoque, alineado con las mejores prácticas internacionales y metodologías como MAPS, busca fortalecer la transparencia, eficiencia y efectividad en el uso de los recursos públicos.
El documento costarricense destaca la necesidad de profesionalizar a los compradores públicos a través de un sistema estructurado de formación y certificación. Este proceso no solo incluye la adquisición de conocimientos técnicos, sino también el desarrollo de competencias éticas y de responsabilidad pública. La creación de programas formativos por niveles y la implementación de una certificación de idoneidad son pasos esenciales para garantizar que los compradores públicos estén adecuadamente preparados para desempeñar sus funciones.
El modelo plantea la implementación de un proceso de formación continua y capacitación que incluye niveles básicos y especializados, abordando tanto competencias generales en el servicio público como específicas en la contratación pública. Lo anterior se acompaña de una instancia de certificación y evaluación de desempeño, o certificación de idoneidad, que asegura que los profesionales cumplen con los estándares requeridos para gestionar las compras públicas de manera eficiente y ética. Además, se plantea la necesidad de evaluar regularmente el desempeño de los compradores para identificar áreas de mejora y promover una cultura de excelencia.
Además, el señalado modelo establece también la relevancia de acreditar a las Unidades de Compra. La acreditación de las unidades de compra busca validar su capacidad para gestionar procesos de contratación bajo estándares de calidad, eficiencia y transparencia. Asimismo, se establece una instancia de autoevaluación y reacreditación, que exige a las unidades de compra realizar autoevaluaciones periódicas para asegurar que continúan cumpliendo con los estándares establecidos. La reacreditación se lleva a cabo para renovar la validación de sus capacidades y puede incluir nuevos elementos derivados de los procesos de autoevaluación.
El modelo es una iniciativa fundamental para fortalecer la gestión de recursos públicos, y que se encuentra bien soportada tanto en los estudios desarrollados como en los modelos de evaluación aplicado. Sin embargo, su éxito, e impacto real en el desarrollo de procesos de contratación pública que cumplan los objetivos establecidos, dependerá en gran medida de que su implementación sea oportuna y logre los resultados esperados en cuanto a alcance y profundidad.
Con estos fines, resulta relevante que se integren de forma eficaz las buenas prácticas Internacionales. Adoptar y adaptar las mejores prácticas, como las propuestas por MAPS y hacerlo considerando el contexto local, puede asegurar que el sistema costarricense se alinee con los más altos estándares globales.
Asimismo, es crucial asegurar el monitoreo y la evaluación continua a través de mecanismos robustos de seguimiento, para asegurar la efectividad del plan, no sólo respecto de su nivel de implementación o actividades ejecutadas, sino su impacto en la mejora de resultados, incluyendo KPIs claros y revisión periódica de los procesos.
Debe considerase además que la profesionalización de los equipos de contrataciones puede demandar plazos más largos de lo esperado que finalmente terminen por retrasar la ejecución del plan de implementación; en vistas a ello es importante que las nuevas incorporaciones valores perfiles idóneos con capacidades concordantes con los objetivos del Plan de Profesionalización.
Finalmente, la DCoP debe considerar que este tipo de estrategias requieren de flexibilidad y adaptabilidad: El plan debe ser flexible y adaptable para responder a cambios en el entorno económico, político y social. La capacidad de ajustar estrategias y metodologías es esencial para mantener la relevancia y efectividad del sistema y asegurar los resultados esperados en tiempo oportuno,
Estudios de mercado
Aunque los estudios de mercado son esenciales para las compras públicas estratégicas, los desafíos asociados pueden hacerlos poco prácticos y demorados. Sin embargo, mediante el desarrollo de capacidades internas, el uso de tecnologías avanzadas, la colaboración interinstitucional, la adopción de enfoques progresivos y el acceso a bases de datos y redes de información, es posible mitigar estos obstáculos.
Implementar estas mejores prácticas puede transformar los estudios de mercado en herramientas más eficientes y efectivas, mejorando así la toma de decisiones en compras públicas y optimizando el uso de recursos públicos, pero para esto se requiere tener en consideración las complejidades que a continuación se listan.
Complejidad y Alcance: Un buen estudio de mercado requiere una recopilación y análisis exhaustivo de datos sobre proveedores, productos, precios, tendencias del mercado y condiciones económicas. Este proceso es complejo y puede ser abrumador para las agencias de compras públicas que carecen de experiencia especializada y herramientas adecuadas.
Recursos Limitados: Realizar un estudio de mercado de calidad demanda recursos significativos, tanto en términos financieros como de personal capacitado. Muchas agencias de compras públicas no cuentan con equipos internos especializados, ni con los presupuestos necesarios para contratar consultores externos, lo que limita su capacidad para llevar a cabo estudios efectivos.
Tiempo y Eficiencia: Los estudios de mercado pueden ser procesos prolongados. Desde la planificación hasta la recopilación de datos y el análisis, el tiempo requerido puede retrasar significativamente el ciclo de adquisición. En el contexto de compras urgentes o plazos ajustados, esto puede ser particularmente problemático.
Acceso a Información: Obtener datos precisos y actualizados puede ser un desafío. Los mercados dinámicos y la falta de transparencia en algunos sectores dificultan la recopilación de información relevante y confiable. Esto puede llevar a decisiones basadas en datos incompletos o desactualizados.
Para hacer frente a las complejidades relevadas, se recomienda actuar en algunas dimensiones.
Desarrollo de Capacidades Internas: Invertir en la capacitación del personal de compras públicas es esencial. Programas de formación en análisis de mercado y contratación pública pueden empoderar a los equipos internos, reduciendo la dependencia de consultores externos y mejorando la eficiencia en la realización de estudios.
Uso de Tecnologías y Herramientas Analíticas: Implementar tecnologías avanzadas y herramientas de análisis de mercado puede acelerar el proceso y mejorar la precisión. Plataformas digitales que agregan datos de mercado y proporcionan análisis en tiempo real pueden ser particularmente útiles.
Colaboración Interinstitucional: Fomentar la colaboración entre diferentes agencias gubernamentales puede ayudar a compartir recursos y conocimientos. La creación de unidades centralizadas de análisis de mercado que sirvan a múltiples agencias puede optimizar el uso de recursos y mejorar la calidad de los estudios.
Adopción de un Enfoque Progresivo y Priorizado: Implementar un enfoque escalonado en los estudios de mercado, comenzando con análisis preliminares y avanzando hacia estudios más detallados según se necesite y en rubros priorizados, puede ayudar a gestionar el tiempo y los recursos de manera más efectiva. Este enfoque permite tomar decisiones informadas rápidamente mientras se trabaja en un análisis más profundo[xxi].
Acceso a Bases de Datos y Redes de Información: Utilizar bases de datos existentes y participar en redes de información internacional puede mejorar el acceso a datos de mercado. Colaborar con cámaras de comercio, asociaciones industriales y organizaciones internacionales puede proporcionar información valiosa y reducir el tiempo de recopilación de datos.
Diálogo con el Mercado: Generar instancias de diálogo y comunicación con sectores/rubros priorizados, permite conocer de primera mano los riesgos y oportunidades de incorporación de requerimientos de sostenibilidad en los procesos de contratación relacionados. La comunicación del interés de la Administración y la información que pudieran proporcionar distintos actores del mercado requiere de mecanismos que aseguren transparencia y reglas claras avaladas por la DGCoP[xxii].
Normas complementarias.
El país cuenta con profusa normativa que refiere directa e indirectamente al compromiso asumido en materia de producción y consumo sostenible; la Ley Nº8839 para la Gestión Integral de Residuos; la Ley Nº8262 de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas; así como otras políticas públicas como las de descarbonización, desarrollo de infraestructura, producción y consumo sostenible, discapacidad o alimentación escolar deberían armonizarse con las compras públicas sostenibles en Costa Rica.
El apalancamiento de los objetivos de estas políticas públicas requiere además, del compromiso y la participación de las autoridades competentes y especialistas que puedan aportar la información y enfoques necesarios para el diseño de criterios de sostenibilidad idóneos y mecanismos de verificación posibles que efectivamente contribuyan a la finalidad para la que han sido creados.
Datos.
Obtener información de Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP)[xxiii] de Costa Rica es complejo, máxime si se trata de información relacionada a las compras públicas sostenibles.
La falta de información organizada y de interoperabilidad entre los sistemas, dificulta la inteligencia de datos, obligando a los funcionarios a realizar análisis “artesanales” y complejos a cambio de escasos resultados. Las barreras son más evidentes cuando se busca analizar información de ciclo de vida, ecoetiquetado o PYMES.
Como consecuencia de lo expuesto, no es posible o definitivamente difícil realizar inteligencia comercial en el mercado público de Costa Rica.
Es necesario encontrar soluciones tecnológicas que permitan la accesibilidad a información primordial para la planificación de la implementación y el monitoreo y seguimiento de la misma.
Aplicación.
Una implementación efectiva de compras públicas sostenibles requiere de un plan estratégico de implementación y este a su vez de una política. La política en definitiva es el punto de partida, instrumento que establece el relato, explica el porqué, la razón de la estrategia, los compromisos que se asumen para el logro de este objetivo y los principios[xxiv] que regirán este camino.
Se han intentado en la región distintas modalidades de implementación más o menos aleatorias o complementarias y sólo la integración de la sostenibilidad a los objetivos de abastecimiento de manera ordenada, estandarizada, articulada y congruente con los objetivos de políticas públicas parece ser exitosa.
El plan de implementación debe tomar como referencia esos objetivos y compromisos para establecer metas, acciones, responsables y un plazo de ejecución, elementos concretos que puedan ser monitoreados y analizados en un proceso de mejora continua[xxv][xxvi]. La implementación de compras públicas sostenibles es siempre un proceso y como tal gradual, progresivo y flexible.
Lograr ese documento ordenador, guía y referencia clave para la construcción de una visión estratégica que por su impacto transversal y holístico no carece de numerosas complejidades, es sin duda uno de los desafíos más importantes de Costa Rica en esta etapa.
Gestión de proveedores
Costa Rica no escapa al modelo tradicional de las administraciones de contrataciones públicas latinoamericanas, respecto de la falta de diálogo y distanciamiento entre agentes de compras/funcionarios/tomadores de decisión y proveedores. Esto sin duda obedece a concepciones que entendían este distanciamiento como una garantía ética y de integridad. El paradigma ha cambiado, el rol estratégico del comprador y la inteligencia requerida para la adecuada inversión de fondos públicos necesitan de un diálogo fluido y una comunicación de doble vía, al tiempo que existen otras herramientas más efectivas para garantizar la transparencia en los procesos y la probidad de los funcionarios.
Los proveedores son una contraparte activa en el proceso de implementación y consolidación de la política de compras públicas sostenibles y en ese sentido debe intentarse establecer canales de comunicación y espacios de coordinación que permitan, por un lado garantizar el acceso a la información, implicancias y expectativas de las autoridades y al mismo tiempo posibiliten a convocantes y tomadores de decisión contar con información respecto a capacidades, tiempos de respuesta, innovaciones, oportunidades y riesgos.
Lograr contar con una cadena de suministro sostenible y/o de triple impacto, requiere información, reconocimiento y visibilización de buenas prácticas, es decir de un diagnóstico adecuado y ágil e incentivos correctos.
Diagnóstico:
Disponer de información útil ordenada es esencial para detectar riesgos y oportunidades de mejora[xxvii]. La realización de estudios de mercado; la incorporación de módulos o filtros que permitan obtener información específica de las plataformas transaccionales y/o del registro de proveedores y/o la optimización de sistemas de identificación de proveedores sostenibles o la utilización de herramientas de autoevaluación como HAPS (Herramienta de Autoevaluación de Proveedores Sostenibles)[xxviii] contribuyen de manera tangible al logro del resultado esperado[xxix].
Generar incentivos reputacionales, económicos y financieros
Deben establecerse incentivos claros, dirigidos a impulsar el desarrollo y valoración de proveedores que aporten soluciones ambientales y/o sociales relacionadas con el objeto de la contratación[xxx], así como de aquellos que traccionen cadenas de suministro sostenibles promoviendo la participación directa o indirecta de PYMES.
OPORTUNIDADES Y RECOMENDACIONES
Fortalecer la razonabilidad de precios
¿Aplicar con mirada integral la razonabilidad? ¿Será posible incorporar en la razonabilidad de precios elementos adicionales, relativos al ciclo de vida?
La razonabilidad de precios es un aspecto crítico en las compras públicas, garantizando que los recursos del Estado se utilicen de manera eficiente y eficaz[xxxi]. Sin embargo, tradicionalmente, la evaluación de la razonabilidad de precios se ha centrado principalmente en el costo inicial de adquisición de bienes y servicios. Para mejorar la gestión pública y maximizar el valor obtenido, es esencial adoptar una perspectiva más integral que incorpore elementos relativos al ciclo de vida completo de los productos o servicios.
Definición de Enfoque de Ciclo de Vida
El enfoque de ciclo de vida de un producto o servicio alcanza a todas las etapas desde su adquisición hasta su disposición final[xxxii]. Estas etapas incluyen el costo de compra, operación, mantenimiento, y finalmente, la eliminación o reciclaje. Al considerar estos aspectos, las entidades públicas pueden obtener una visión más precisa y completa del costo total, permitiendo decisiones de compra más informadas y estratégicas.
Para incorporar el ciclo de vida en la evaluación de la razonabilidad de precios, se recomienda:
Desarrollo de Metodologías: Establecer metodologías claras y estandarizadas para el cálculo de costos del ciclo de vida. Esto incluye la identificación de todas las etapas del ciclo de vida relevantes y la asignación de costos apropiados a cada una.
Capacitación y Conciencia: Capacitar a los funcionarios responsables de las compras públicas en la importancia y técnicas del análisis del ciclo de vida. Aumentar la conciencia sobre los beneficios a largo plazo de este enfoque integral.
Colaboración con Proveedores: Trabajar en estrecha colaboración con los proveedores para obtener datos precisos sobre los costos operativos, de mantenimiento y de disposición de los productos. Fomentar la transparencia y el intercambio de información.
Normativas y Políticas: Integrar el análisis del ciclo de vida en las normativas y políticas de compras públicas. Esto puede incluir la actualización de los criterios de evaluación y adjudicación de contratos para reflejar esta nueva perspectiva.
Monitoreo y Evaluación: Implementar sistemas de monitoreo y evaluación para revisar continuamente los resultados de las compras basadas en el análisis del ciclo de vida. Ajustar las estrategias y metodologías según sea necesario para mejorar los resultados.
Respaldar las decisiones
La sostenibilidad y la estrategia en las compras públicas son fundamentales para el desarrollo económico y social de cualquier país. En Costa Rica, la incorporación de prácticas sostenibles en las compras públicas no solo promueve el uso eficiente de los recursos, sino que también apoya los objetivos ambientales y de desarrollo sostenible. En esta línea, algunas iniciativas que pueden ser consideradas para perfeccionar el respaldo de las decisiones en materia de compras públicas sostenibles y estratégicas provienen de acciones propias de agendas complementarias que han estado evolucionando de forma interesante.
Ecoetiquetado de INTECO
El Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica (INTECO)[xxxiii] ha desarrollado un sistema de ecoetiquetado que puede ser una herramienta poderosa para las compras públicas sostenibles. El ecoetiquetado certifica que un producto cumple con ciertos estándares ambientales, proporcionando una guía clara y confiable para los compradores.
Fomentar el uso del ecoetiquetado de INTECO en las especificaciones técnicas de las licitaciones y concursos públicos, y capacitar al respecto, ayudará a los funcionarios a identificar y seleccionar productos que sean ambientalmente responsables, facilitando decisiones de compra sostenibles.
ISO y otras normas Internacionales
La adopción de normas internacionales, como las normas ISO relacionadas con la gestión ambiental y la sostenibilidad, puede mejorar significativamente las prácticas de compras públicas en Costa Rica.
Promover la adopción de normas ISO, como la ISO 14001 (sistemas de gestión ambiental) y la ISO 20400 (compras sostenibles) en las políticas y procedimientos de compras públicas permite contar con marcos estructurados y reconocidos internacionalmente para implementar prácticas sostenibles.
Colaboración y Alianzas Estratégicas
Establecer alianzas estratégicas con organizaciones no gubernamentales, instituciones académicas y el sector privado puede potenciar los esfuerzos hacia compras públicas sostenibles.[xxxiv]
La creación de plataformas de colaboración donde el sector público, privado y la sociedad civil puedan compartir conocimientos, experiencias y mejores prácticas en materia de compras sostenibles, o la implementación de proyectos piloto de compras sostenibles en diferentes sectores son elementos que pueden contribuir significativamente en esta línea.
Moderar expectativas
Al igual que otros procesos de reforma, la implementación de una nueva norma de compras públicas genera significativas expectativas relativas a eventuales soluciones de problemáticas actuales, en especial en el caso de incorporar la posibilidad de valorar elementos adicionales o aplicar nuevos criterios para la selección de ofertas, como en el caso de políticas tendientes a implementar valor por dinero, compras de innovación, o compras sostenibles, en las que el espacio de decisión para compradores se amplía, por lo que resulta crucial moderar las expectativas de los funcionarios encargados de las compras en relación a estas políticas y las libertades o atribuciones que establecen[xxxv] y a los resultados esperados.
Es fundamental que los funcionarios comprendan que la transición hacia prácticas de compras sostenibles puede ser gradual y no siempre producirá resultados inmediatos. Las políticas de compras públicas sostenibles requieren conocimientos especializados y habilidades que los funcionarios pueden no poseer inicialmente. Moderar las expectativas implica reconocer la necesidad de invertir en capacitación y desarrollo profesional continuo para alcanzar los objetivos deseados, y permite mantener el enfoque en el largo plazo.
Adicionalmente, es habitual que las agencias de compra tengan recursos limitados en términos de personal, tiempo y presupuesto, y si bien la implementación de compras públicas sostenibles puede generar ahorros a largo plazo, es importante que los funcionarios comprendan las restricciones presupuestarias y las limitaciones de recursos, lo que les ayudará a establecer prioridades y a gestionar las expectativas sobre lo que es factible en el corto plazo.
Moderar las expectativas permite una mejor planificación y priorización de las iniciativas sostenibles, enfocándose en aquellas con el mayor impacto y factibilidad dentro de las restricciones existentes.
Asimismo, las políticas sostenibles deben encontrar un equilibrio entre la flexibilidad necesaria para adaptarse a diferentes contextos y el control requerido para garantizar la transparencia y responsabilidad. Los funcionarios deben ser conscientes de este equilibrio para implementar las políticas de manera efectiva.
En este sentido, es importante proporcionar una clara comprensión del marco normativo y las libertades o atribuciones específicas que permite a los funcionarios la implementación de la sostenibilidad en la contratación pública, esto contribuye a tomar decisiones informadas y adecuadas y a evitar la implementación errónea de políticas y posibles repercusiones legales por ello.
Finalmente, es importante considerar que la implementación de políticas sostenibles, al igual que otros procesos de cambio estratégico, a menudo implican cambios significativos en las prácticas y procesos existentes, lo que puede generar resistencia organizacional, por lo que resulta fundamental que los funcionarios incorporen la gestión del cambio como un proceso gradual que puede enfrentar resistencia.
Moderar las expectativas sobre la velocidad y facilidad del cambio, junto con fomentar una comunicación abierta y la participación de los funcionarios en el diseño e implementación de las políticas sostenibles puede ayudar a preparar mejor a los equipos para enfrentar estos desafíos, reducir la resistencia y aumentar la aceptación. Esto también contribuye a ajustar las expectativas y a promover una cultura organizacional positiva hacia las compras públicas sostenibles
REFLEXIÓN FINAL
La implementación de políticas de compras públicas sostenibles es un desafío significativo, pero también una oportunidad estratégica para avanzar hacia el desarrollo sostenible en Costa Rica. La sostenibilidad en las compras públicas no solo implica la adquisición de productos y servicios que minimicen el impacto ambiental, sino que también requiere la integración de principios de eficiencia económica y responsabilidad social en todas las etapas del proceso de compra.
Para que una política de compras públicas sostenibles sea efectiva, debe enfrentar y superar varios retos concretos. Entre estos desafíos se encuentra la necesidad de una clara definición y comprensión de los objetivos sostenibles en el contexto de las compras públicas. Las políticas deben ser específicas y proporcionar directrices claras sobre cómo se pueden alcanzar estos objetivos a través de la adquisición de bienes y servicios[xxxvi].
Uno de los principales retos es la capacitación y profesionalización de los funcionarios encargados de las compras. El "Plan Estratégico de Profesionalización y Acreditación de las Unidades de Compra" es un paso crucial en este sentido. Este plan no sólo busca elevar los estándares de competencia y conocimiento técnico, sino también inculcar una fuerte ética y responsabilidad pública en los compradores. La formación continua y la certificación de competencias son esenciales para asegurar que los profesionales estén preparados para gestionar compras sostenibles de manera eficiente y ética, y acelerar la implementación del señalado plan sería sin duda un aporte significativo al éxito de las compras públicas sostenibles en Costa Rica.
Por otra parte, la coherencia en la aplicación de la política es fundamental. La política de compras públicas sostenibles debe estar alineada con otras políticas y normativas nacionales e internacionales. La adopción de normas internacionales, como las normas ISO relacionadas con la gestión ambiental y la sostenibilidad, o estándares propuestos por referentes en materia de ética, compliance y RSC, puede proporcionar un marco estructurado y reconocido para la implementación de prácticas sostenibles en las compras públicas.
Asimismo, la política debe ser consistente en todas las etapas del proceso de compra. Esto incluye desde la planificación y especificación de las compras, pasando por la evaluación y selección de proveedores, hasta la gestión de contratos y la evaluación de resultados. Una política fragmentada o inconsistente puede conducir a la ineficacia y la falta de cumplimiento de los objetivos sostenibles y por tanto limitar el impacto real.
Finalmente, para que una política de compras públicas sostenibles sea verdaderamente efectiva, debe integrar una visión holística que abarque todas las etapas del proceso de compra: política, movilización del mercado y motivación de los proveedores.
Una formulación de política clara y específica es el primer paso. Esta política debe establecer objetivos concretos, proporcionar directrices claras y ser apoyada por un marco normativo adecuado. También debe incluir mecanismos para la monitorización y evaluación continua de su implementación y resultados.
En paralelo, es esencial involucrar al mercado en la implementación de la política de compras sostenibles. Esto implica trabajar estrechamente con los proveedores para asegurar que comprendan los requisitos y expectativas en términos de sostenibilidad. La creación de instancias de colaboración y la generación de incentivos adecuados pueden ayudar a movilizar a los proveedores y sus cadenas de suministro hacia prácticas más sostenibles.
Finalmente, la motivación de los proveedores es clave para el éxito de las compras sostenibles. Esto puede lograrse a través de la capacitación y sensibilización sobre los beneficios de las prácticas sostenibles, así como mediante el reconocimiento y la certificación de aquellos proveedores que cumplen con los estándares ambientales y sociales, siempre teniendo a la vista que el objetivo de avanzar en políticas de compras públicas sostenibles es movilizar al mercado a implementar cambios reales, que tengan impacto positivo en la economía y en la calidad de vida de las personas.
[i] MPNyPE (2023). Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública 2023-2026. Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. 023
[ii] MPNyPE Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.(2020) Estrategia Económica Territorial para una Economía Inclusiva y Descarbonizada 2020-2050 en Costa Rica Apartado descarbonización. https://storymaps.arcgis.com/stories/0241940eace54c5abac0614d2cb2d997
[iii] PNUMA, (2012). Implementando compras públicas sostenibles. Antecedentes SPP, página 7
[iv] Aprobada mediante Decreto Nº39310
[v] Política Nacional de Producción y Consumo Sostenibles 2018 – 2030
[vi] MPNYPE (2020). Estrategia Económica Territorial de Costa Rica 2020-2050 Hacia una economía inclusiva y descarbonizada. Apartado Inclusión Social
.https://storymaps.arcgis.com/stories/0241940eace54c5abac0614d2cb2d997
[vii] PNUMA, (2012). Implementando compras públicas sostenibles.
[viii] http://www.digeca.go.cr/sites/default/files/documentos/guia_compras_publicas_sostenibles_2022.pdf
[ix] DFOE, (2021). Informe de auditoría operativa sobre la eficacia, eficiencia y economía en la implementación de las Compras Públicas Sostenibles en el sector público costarricense (Informe N° 1: eficacia-gobernanza) DFOE-FIP-IF-00006-2021 24 de noviembre
[x]. Ley Nº 9986, artículo 8º, inciso d)
[xi] CPS, el uso estratégico de la contratación pública, social y ambiental https://tinyurl.com/v2mu7zb9
[xii] RICG. (2021). Declaración Contratación Pública. https://ricg.org/wp-content/uploads/2023/08/Declaracion-RICG.pdf
[xiii] MAPS https://www.mapsinitiative.org/methodology/
[xiv] Supplementary modules MAPS
https://www.mapsinitiative.org/methodology/supplementary-modules/professionalisation/
[xv] RICG. (2022). Directiva Modelo de Compras Públicas Sostenibles.
[xvi] RICG, REDICOP, (2024). Declaración potenciando la sostenibilidad.
http s://ricg.org/wp-content/uploads/2024/06/Declaración-RICG-REDICOP-2024.pdf
[xvii] Artículo 46 Reglamento Nº43808
[xviii] Artículo 56 Reglamento Nº43808
[xix] https://www.oecd.org/en/topics/public-procurement.html “12,9% del PIB en 2021”
[xx] Política Nacional de Consumo y Producción Sostenibles 2018-2030 Costa Rica
[xxi] PNUMA, (2012). Implementando compras públicas sostenibles.
https://www.oneplanetnetwork.org/sites/default/files/implementando_compras_publicas_sostenibles_-_colombia_1.pdf
[xxii] IISD, (2016). Handbook Implementación CPS. https://www.iisd.org/system/files/publications/iisd-handbook-ingp-es.pdf
[xxiii] Página web del Sistema de Contrataciones Públicas https://www.sicop.go.cr/
[xxiv] RICG. (2022). Directiva Modelo de Compras Públicas Sostenibles. Artículo 3º.
[xxv] ICLEI (2016) The Procura+ Manual A Guide to Implementing Sustainable Procurement, 3rd Edition.
[xxvi] DNCP, (2023). Plan de Acción Compras Públicas Sostenibles Paraguay.
[xxvii] Open SPP, Open Contracting Partnershipp. https://sustainable.open-contracting.org/what-is-open-spp
[xxviii] HAPS Herramienta de Autoevaluación de Proveedores. Red Interamericana de Compras Gubernamentales.
[xxix] RICG, (2024).Estudio de caso Paraguay - Implementación de herramientas RICG para potenciar las compras públicas de triple impacto.https://ricg.org/wp-content/uploads/2024/02/Caso-Paraguay.pdf
[xxx] Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) International Development Research Centre (IDRC), (2021) Las empresas con propósito y la regulación del cuarto sector en Iberoamérica. Informe jurisdiccional de Costa Rica.
[xxxi] Manual de adquisiciones UNOPS
https://content.unops.org/service-Line-Documents/Procurement/UNOPS-Procurement-Manual-2021_ES.pdf
[xxxii] Pautas sobre el criterio Valor por Dinero en la contratación pública
[xxxiii] https://inteco.org/sectores
[xxxiv] OCDE-BID, (2024).Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el Caribe.
[xxxv] MH DcoP (2023). Conclusiones y recomendaciones en Informe de contrataciones con criterios de Compra Pública Estratégica al I Semestre del 2023. Informe MH DCoP D C PE UIA OF 09 .
[xxxvi] Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos y el Instituto Internacional de Desarrollo Sostenibles (IISD siglas en Ingles)2020.Avanzando hacia Compras Públicas Estratégicas en América Latina y el Caribe.
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Autor
Consultor internacional experto en contratación pública estratégica y fortalecimiento para la sostenibilidad de su cadena de suministro. Ex Titular de Compras Públicas Sustentables del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Argentina
