Oscar Luna[1]- Belén Aliciardi[2]

1. Conocer la utilidad de las contrataciones públicas

La Contratación Pública consiste en la adquisición por parte de todo el sector público (Gobiernos nacionales, provinciales y municipales) de los bienes, servicios y obras necesarios para la gestión estatal, en el cumplimiento de sus planes de gobierno.

Su importancia es trascendental, dado que involucra el uso de los recursos públicos con eficiencia y eficacia, para que el ciudadano posea educación, servicios de salud, seguridad e infraestructura adecuadas y acorde a sus necesidades.

Según OCDE, “Dado que la contratación pública representa una parte sustancial del dinero de los contribuyentes, se espera que los gobiernos la lleven a cabo de manera eficiente y con altos estándares de conducta a fin de garantizar la alta calidad de la prestación del servicio y salvaguardar el interés público”.

En el año 2018, las compras públicas de los países que conforman América Latina y el Caribe alcanzó alrededor del 16.16 % del producto interno bruto (PIB) regional, monto equivalente a más de US$ 1 billón de dólares al año. (BID, 2020).

El uso de la contratación pública como herramienta política es un fenómeno de larga data, que no sólo es relevante desde el punto de vista económico, sino que también  es ampliamente utilizada para promover objetivos de naturaleza  ambiental y social (Arrowsmith, 2019).

En consecuencia, las compras públicas deben orientarse a cumplir tres objetivos esenciales:

1. el desarrollo humano,
2. la eficiencia y,
3. la transparencia.

Alinear estos objetivos es el principal desafío de la política de adquisiciones.

Además  se debe considerar a los tres actores relevantes del sistema de contrataciones públicas: el propio Estado, los proveedores y la sociedad civil (Volosin, 2015).

2. Entender la necesidad de sistemas de indicadores en la contratación pública

Para el éxito de cualquier política pública se requiere, entre otros factores, el diseño de un sistema de indicadores que permitan evaluar los impactos de su implementación.

Un indicador es una variable o factor cuantitativo o cualitativo que proporciona un medio sencillo y fiable para medir logros, reflejar los cambios vinculados con una intervención, o ayudar a evaluar los resultados de un organismo de desarrollo (DAC & OCDE, 2010). En otras palabras, los indicadores son un elemento clave en la construcción de evidencias para la toma de decisiones ya que nutren los procesos de monitoreo y evaluación, y permiten  analizar el desempeño de una política pública (CIPPEC, 2019)

Por ejemplo, la elaboración de indicadores de desempeño de una determinada política, permite establecer líneas de base y conocer aciertos y fracasos en su funcionamiento a través del tiempo.

Cuando se elabora un indicador, es importante tener en cuenta cual es el objetivo que se persigue. Puede ser un dato puramente informativo, o puede ser un dato que sea punto de partida para sacar conclusiones respecto de determinadas acciones.

La concepción moderna de la contratación pública, como un impulsor de políticas tales como el cuidado ambiental, la inclusión social, el desarrollo de la pequeña y mediana empresa, las economías informales y la perspectiva de género, hacen aún más necesario el análisis de datos para poder conocer realmente la evolución de estos incentivos. Por ejemplo, contar con sistemas de indicadores de monitoreo y control para la Compra Pública Sostenible, permite determinar en qué medida se están alcanzando los objetivos que esta política se ha planteado, tanto respecto al impacto que se desea lograr en el entorno, ya sea a nivel económico, social, de reducción de impactos ambientales (eficiencia energética, consumo hídrico, reducción de emisiones, etc.), como respecto a determinar el éxito en el avance de la incorporación de los criterios de sostenibilidad en las compras gubernamentales (RICG, 2015).

Al poder analizar resultados cuantificables, los funcionarios públicos pueden juzgar la eficiencia de sus procesos de compra en lograr impacto real, midiendo sus resultados no sólo contra los objetivos propuestos sino contra la línea base al inicio de la implementación de las compras sostenibles en sus organizaciones. Este análisis, sirve como una herramienta para la toma de decisiones, respecto a la necesidad de hacer modificaciones o fortalecer ciertas acciones ya establecidas. Este tipo de análisis y presentación de resultados, es clave para obtener apoyo político de alto nivel y de esta forma poder continuar consolidando la implementación (RICG, 2015).

En sintonía con lo mencionado, el documento del Consejo sobre Contratación Pública elaborado por la Dirección de Gobernanza Pública de OCDE en 2024[4], se encuentra totalmente en línea con lo expresado, ya que establece una serie de recomendaciones con actividades concretas a realizar,  entre ellas, el principio V inc. iii, que dispone que se debe: “Emplear una metodología adecuada de evaluación de impacto para cuantificar la eficacia del sistema de contratación pública en el logro de objetivos secundarios de política. Deberán cuantificarse, conforme a metas o etapas adecuadas, los resultados de cualquier uso del sistema de contratación pública en apoyo de objetivos secundarios de política, a fin de proporcionar a los responsables de la formulación de las políticas la información oportuna acerca de los beneficios y los costos de dicho uso. La eficacia deberá cuantificarse tanto a nivel de cada proceso de contratación pública como en referencia al logro de los resultados previstos en materia de política. Además, deberá evaluarse periódicamente el efecto global que sobre el sistema de contratación pública tiene la persecución de objetivos secundarios de política, con el fin de abordar la posible sobrecarga de objetivos.”

Por otra parte, el principio X indica que se debe: “i. Evaluar de un modo periódico y sistemático los resultados del procedimiento de contratación pública. Los sistemas de contratación pública deberán obtener información coherente, actualizada y fiable y aprovechar los datos relativos a procedimientos anteriores, en especial en lo que atañe al precio y a los costos globales, para organizar evaluaciones de nuevas necesidades, ya que son una valiosa fuente de conocimientos con potencial de orientar las decisiones futuras en materia de contratación. ii. Además, desarrollar indicadores para cuantificar el rendimiento, la eficacia y el ahorro de costos en el sistema a efectos comparativos, y para dar apoyo a la formulación estratégica de políticas sobre el tema”.

Cabe agregar que el documento “Una visión multidimensional sobre el desempeño de las compras públicas”, de Ana Lucia Paiva Dezolt y Gilberto Porto Barbosa presentado en el panel sobre “Gobernanza y gestión de contrataciones” del X Congreso CONSAD de Gestión Pública, el 5 de julio de 2017, en Brasilia (Brasil), ahonda aún más en la importancia de los indicadores, dado que expresa que no basta con tener información cuantitativa, sino de contar además con datos cualitativos de la gestión.

Hay que tener en cuenta que, “en la fase de planificación, se definen indicadores “ideales”, SMART –por sus siglas en inglés- (específicos, mensurables, alcanzables, realistas y delimitados en el tiempo[5]). Sin embargo, en el momento de su ejecución y monitoreo, esos indicadores resultan difíciles de medir o poco realistas.” “Los buenos indicadores no siempre son viables, ya sea por la confiabilidad de la información, la periodicidad de cálculo o su costo de medición. En el análisis costo-beneficio de un indicador se deben comparar los costos asociados a su medición, que pueden involucrar el uso de encuestas de campo, por ejemplo.”

Es así que, existen indicadores de eficiencia, que miden el tiempo medio de la licitación, indicadores de eficacia que mostrarán la satisfacción de los demandantes con el producto o servicio, de efectividad relacionados con la generación de valor público,  y de economicidad que incluyen el costo promedio de adquisición.

En lo referente a los indicadores de desempeño de la Compra Pública Sostenible (CPS en adelante), estos suelen estar enmarcados en alguna de las siguientes categorías, que pueden estar presentes de forma simultánea según su concordancia, con los objetivos establecidos en las Políticas de Compras Sostenibles:

1. Avance en la implementación institucional de las Compras Públicas Sostenibles
2. Nivel de Gasto en productos o servicios sostenibles.
3. Reducción del impacto ambiental.
4. Impacto en la transformación del mercado.
5. Impacto en la incorporación al mercado laboral de personas con riesgo de exclusión laboral.
6. Impulso de la innovación como factor clave de la competitividad

 

Falta de sistema de indicadores/datos estadísticos

A pesar de los beneficios mencionados, acerca de la necesidad de contar con un sistema de indicadores, es normal que el análisis de datos de compras no se realice, y por lo tanto se desconozcan sus efectos, y los supuestos éxitos o mejoras que se produzcan en las mismas. 

Lo que demuestra, que a pesar de la importancia de las compras públicas, casi nunca son valoradas en su verdadera magnitud por los gobiernos de turno, ya que adolecen, a nivel general, de una carencia importante de datos estadísticos que muestren como se obtienen los recursos que hacen al funcionamiento de los estados, ya sea para el abastecimiento en general,  para la ejecución de obras de infraestructura, para cumplir una función social que mejore la calidad de vida de los sectores más necesitados, o para ayudar al desarrollo de la industria y al cuidado del ambiente.

La ciudadanía en general, demanda cada vez más, saber cómo se gasta lo que aporta a través de los impuestos. También, el mercado quiere conocer las oportunidades que se presentan para convertirse en proveedor del sector público. Ambas cuestiones deben ser informadas por el Estado.

Sin perjuicio de ello, es importante que los funcionarios públicos puedan tener información a la cual recurrir, con el fin de planificar e innovar en la gestión.

Las estadísticas muestran, que la existencia de datos estadísticos sobre las compras se cumple a nivel global solo de manera parcial y muy fragmentada.

De hecho, el Banco Mundial en 2017, en la publicación denominada BENCHMARKING PUBLIC PROCUREMENT - Assesing Public Procurement Regulatory Sistems in 180 Economies[6], expresa que, a pesar de ser “la contratación pública una palanca poderosa para alcanzar objetivos económicos, ambientales, tecnológicos y sociales, la información global sobre el mercado de contratación pública aún es escasa”. También menciona que, “sorprendentemente, todavía no se dispone de estadísticas confiables sobre el tamaño de la contratación pública en las economías de todo el mundo”. Y sostiene que la mayoría de la información que se posee, corresponde a los gobiernos centrales, pero que hay un desconocimiento importante de datos de los gobiernos provinciales y municipales”.

Ello se debe a que, a pesar de los años transcurridos, aún las compras públicas no son consideradas prioritarias, y por lo tanto, existe una carencia significativa de sistemas de información, principalmente en provincias y municipios. Por otra parte, en las economías que disponen de sistemas electrónicos, la información existe, pero no se procesa, y por lo tanto se desconocen cifras comparativas que muestren resultados.

Las implementaciones, ya sean cambios normativos, reingeniería de procesos o nuevos sistemas, se realizan con las consiguientes expectativas de mejoras. Para conocer el impacto real que producen estando operativas, es necesario comparar en las distintas etapas del proceso, y con cierta regularidad, los resultados que van mostrando estas implementaciones.

Por su parte, la publicación elaborada por OCDE y el BID, denominada Panorama de las Administraciones Públicas: América Latina y el Caribe 2024 en su capítulo 7.- Gestión de la Contratación Pública[7], muestra una serie de gráficos con datos de diecinueve países, en donde no se encuentra Argentina, relacionados con diferentes temas de la contratación pública.

Los datos se recopilaron a través de la Encuesta BID-OCDE 2022 sobre la Implementación de la Recomendación de la OCDE sobre Contratación Pública de 2015 en 19 países de ALC (América Latina y el Caribe).  La encuesta se centró en los 12 principios de la recomendación, abarcando temas como contratación electrónica, integración e integridad en la contratación pública. Los encuestados fueron funcionarios de contratación pública del gobierno central y altos funcionarios de las centrales de compras que forman parte de la RICG. (Red Interamericana de Compras Gubernamentales). Es de destacar que, dado que parte de la información, ha sido lograda a través de encuestas a funcionarios, y estos adolecen de un alto porcentaje de rotación al ser cargos políticos, algunos datos pueden carecer de cierta rigurosidad y es posible que sean producto de estimaciones, pero no de análisis ciertos. Por ejemplo, analizando lo expresado en el documento, se puede observar que, sobre la muestra de diecinueve países, se puede deducir lo siguiente:

1) Existen datos de solamente nueve países del gasto del gobierno en contratación pública como porcentaje del gasto total, y como porcentaje del PBI en 2014, 2019 y 2021.

2) Solamente tres países tienen en la contratación electrónica el ciclo completo en línea, desde el anuncio de los procedimientos hasta la gestión ex post del contrato.

3) El 42% de los países no están conectados a nivel central.

4) Solamente el 30% de los países estudiados requieren de una certificación para ocupar el cargo de comprador y el 42% está exento de todo requerimiento de capacidades especiales.

5) La información sobre políticas y mecanismos para identificar, prevenir y gestionar los conflictos de intereses de los funcionarios encargados de la contratación pública, es confusa e incompleta.

6) El 42% de los países desarrollaron políticas a nivel central para compras verdes, 70% para PYMES, 20% para innovación y 30% para compras mujer, pero se desconoce su estado de avance.

7) El 37% de los países evaluados tienen vinculado el sistema de compras con la administración financiera.

8) El 60% de los países evaluados no tienen ninguna herramienta para evaluación de riesgos y 25% tienen una metodología.

Solo cinco países tienen en desarrollo todos estos aspectos sociales y de medio ambiente.

Del análisis de esta muestra de solo 19 países, surge que, aún tratándose del cumplimiento de recomendaciones de OCDE, es significativa la carencia en materia de información, teniendo en cuenta además que la que se dispone no es confiable.

Uno de los datos significativos que surgen, es que en el 42% de los países estudiados, no se requieren capacidades especiales para desempeñarse en la función de compras, y esto está directamente relacionado con la falta de objetivos estratégicos y la falta de información. Solamente a través de la profesionalización de los recursos humanos afectados a la gestión, pueden establecerse políticas de innovación y cambio que apunten a la regularización de estas carencias. Otro dato interesante es que el 39% de los países de OCDE, reconoce a compras como una profesión específica, mientras que en ALC solo un 11% del espectro estudiado piensa lo mismo.

Con respecto a las compras públicas sostenibles (CPS), en función a la información recopilada por la Red Interamericana de Compras Gubernamentales (RICG, 2020) de los 23 países participantes de este diagnóstico, se observó que:

• 20 países cuentan con un marco normativo en contratación pública que les facilita la implementación de CPS,
• 21 países tienen acciones de implementación ya realizadas en la materia,
• 10 países cuentan con herramientas de implementación y,
• Solo 4 países (Chile, Paraguay, Perú y República Dominicana) cuentan con sistemas de medición y monitoreo. Lo que refleja que el 65% de los países no reporta ninguna medida relativa al monitoreo y evaluación de la implementación de su estrategia de CPS.
• Resulta interesante traer a colación el  Reporte CPS de UNEP (2022). De este surge que, del ejercicio de seguimiento del indicador 12.7.1 de compras Públicas Sostenibles, se reveló que sólo el 27% de los países pudieron proporcionar datos sobre la proporción de adquisiciones sostenibles en el gasto total en adquisiciones. Asimismo surge de dicho reporte, que en materia de monitoreo y evaluación de la implementación de las CPS, se ha seguido progresando desde 2017. Al 2022 un 73% de países, o 33 de los 45 encuestados, indicaron que monitorean la implementación de las CPS en comparación con el 66% en 2017. De entre los 33 países que respondieron afirmativamente,  encontramos solo 8 de América Latina y Caribe, los cuales son: Belice, Ecuador, El Salvador, Colombia, México, Panamá, Paraguay y República Dominicana. 

De toda esta información puede deducirse la importancia del tema, pero casualmente por su importancia, es que es fácil deducir que toda esta fragmentación de datos solo contribuye a mostrar la debilidad del sistema de contrataciones a nivel mundial. Peor aún, es la situación en América Latina, donde solo dos o tres países escapan a la mediocridad general y no de manera superlativa.

De todas formas, si se analizan los indicadores de desempeño necesarios para tener una cabal información de lo que se necesita saber en un país, se llega a la conclusión de que los datos que se conocen son aún más limitados.

Los sistemas electrónicos de compras y contrataciones públicas, han sido, desde su implementación, una fuente invalorable de generación de información para facilitar la elaboración de indicadores, pero no siempre esa información se procesa. En la mayoría de los casos, se transforman en “depósitos de datos” almacenados sin valor agregado.

El documento Modelo de Madurez en Contratación Pública Electrónica[8], desarrollado en el marco de la RICG, con el apoyo institucional y financiero de la OEA, el BID y el Fondo Coreano para la Creación de la Capacidad Pública para el Desarrollo Económico (KPC), se basa en datos previos obtenidos a través de una encuesta “Sistemas electrónicos de compras y contrataciones públicas – Modelo de Madurez 2.0” (eGP-MM en adelante), completada en el 2020 y 2021 por las Agencias nacionales de compras y contrataciones públicas de 20 países miembros de la RICG y 3 de sus países observadores.

Con esta información se elaboró un ranking con el “índice de madurez” de cada sistema en cada país, valorado de 0 a 100. En el caso de Argentina, se evaluó el  incipiente sistema  CONTRAT.AR, en lugar del COMPR.AR, con muchos más años de implementación, primero a nivel de gobierno local y luego en la Administración Nacional. La Argentina en este ranking se ubica debajo de la mitad. Los países más avanzados de esta muestra, son Chile, República Dominicana y Colombia, mientras que entre los más atrasados se destacan Trinidad Tobago y Haití.

 

4. Casos de éxito de monitoreo de compras

Habiendo analizado a nivel macro los datos estadísticos que existen, en gran medida por el trabajo de algunas ONGs, fundaciones u organismos multilaterales, pero lamentablemente no por iniciativa propia de los órganos rectores, es oportuno considerar aquellos ejemplos de países que han elaborado información a través de desarrollos propios y que tipo de información prevalece.

En cuanto al avance en el monitoreo y evaluación de la CPS a nivel mundial, se destacan experiencias como las de la UE, Corea del Sur, Reino Unido, Tailandia y Japón, entre otras. Estas experiencias tienen enfoques hacia indicadores de impacto (ambiental, social y económico principalmente) y de avance en la implementación en función de las prioridades nacionales/regionales.

El ejemplo de la UE es de mucha relevancia para América Latina y Caribe ya que contiene lecciones aprendidas de un sistema en el que conviven las idiosincrasias y realidades (políticas, económicas y sociales) de varios países (28 países miembro). En cuanto a la medición de impacto ambiental a nivel internacional, destaca el uso mayoritario del indicador de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), así como de reducción del consumo de agua y ahorro de consumo energético, entre otros. El impacto social se mide mayoritariamente relacionado a la presencia de PYMES en las contrataciones, y la parte económica relacionada a los ahorros generados (incluyendo de forma incipiente el concepto de costo de ciclo de vida en la evaluación de las contrataciones), y al impacto en el mercado (presencia de eco-etiquetas, innovación, etc). (RICG, 2015)

Conforme a relevamientos realizados por RICG (2015) y por UNEP (2022),  aun son pocos los países de América Latina y Caribe que han desarrollado sistemas de indicadores de seguimiento de la política de compras sostenibles.

A continuación analizaremos dos países con grandes avances, uno de la UE y otro de América Latina y Caribe:

4.a. España:

En España, existe la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon)[9], órgano colegiado que actúa con plena independencia orgánica y funcional y fue creado con la finalidad de velar por la correcta aplicación de la legislación y, en particular, promover la concurrencia y combatir las ilegalidades, en relación con la contratación pública.

Con este objetivo es que han elaborado una interesante serie de datos estadísticos cuya temática es oportuno destacar.

Posee dos centros de información, el Visor de Cifras de la Contratación[10] e Infocifras OIReScon[11].

El primero, es una herramienta interactiva con información personalizada de muy fácil acceso, de las licitaciones y adjudicaciones utilizando diversos filtros y que es actualizada trimestralmente.

Este estudio se toma de datos abiertos registrados en Plataformas de Contratación en determinados periodos, en este caso, de 2019 al 31 de diciembre de 2023.

Se pueden ver por entidad y por sector del gobierno, (autonómico, estatal y local), los montos adjudicados de acuerdo al presupuesto base, en forma parcial por trimestre, por año y el total, y discriminado por tipo de procedimiento.

El otro centro de información, Infocifras utiliza los datos abiertos registrados en la Plataforma de Contratación del Sector Público, consolidados con los de las Plataformas de Contratación Autonómicas, y ofrece el resumen de la información de contratación pública más relevante en cada uno de los trimestres. Muestra los montos licitados, los montos adjudicados y la cantidad promedio de cotizaciones por procedimiento.

4.b. República Dominicana:

En la región, República Dominicana posee un nivel importante de información estadística elaborada a partir la implementación de su Portal Transaccional y la introducción paulatina del mismo en todas sus Unidades de Compras.

Montos adjudicados por período, cantidad de contratos y su comparativa por períodos, evolución de la cantidad de proveedores registrados, evolución de la cantidad de mipymes y empresas mujer, progreso de los procesos gestionados por el Portal Transaccional, las entidades que lo utilizan, compras sustentables. Todo discriminado por provincias. 

Además, posee el sistema SISCOMPRAS, desarrollado para medir el uso del Portal Transaccional y monitorear el cumplimiento de la Ley de compras. En esta data está mostrado como en un ranking, el nivel de cumplimiento de los objetivos planteados por el órgano rector, y se puede observar, tanto de manera puntual año por año, como comparativamente, como han ido evolucionando estas metas.

Un dato interesante de la información elaborada por RD, es el análisis estadístico de todo el gasto afectado exclusivamente a los daños causados por el huracán FIONA en 2022. Es para destacar, porque son procesos llevados a cabo en condiciones especiales, que merecen ser diferenciados y analizados, como podrían haber sido también los desarrollados para cubrir los requerimientos de la COVID 19, información esta, casi inexistente, a nivel por lo menos de la región.

Con respectos a compras sostenibles, en la web de compras Verdes RD de la Dirección General de Contratación Publica (DGCP), se publican la cantidad total de de procesos con criterios sostenibles y los montos totales adjudicados de dichos procesos, los monto de cada una de aquellas contrataciones, y además se informa de cada una, cuáles han sido dirigidas a MiPymes y a MiPymes Mujeres.[12]

5. Situación en la República Argentina

Como se menciona más arriba, para hacer una política efectiva, se necesitan indicadores y esa es la gran deuda de la República Argentina, dado que no existen indicadores ni de gestión ni de impacto. A nivel Administración Central, se encuentra muy lejos de cumplir con estos objetivos, y a nivel provincial salvo muy pocas excepciones, el panorama es aún más desalentador.

El Decreto 1545/94 que crea el Sistema de Contrataciones del Sector Público Nacional y la OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES (En adelante ONC), como Órgano Rector del Sistema, le atribuye a este órgano, la responsabilidad de “organizar el sistema estadístico en materia de contrataciones, para lo cual requerirá y producirá la información necesaria a tales efectos”. Además, el Decreto 1030/16, art. 115, b), 10 (ONC): establece también como responsabilidad del órgano rector: “Organizar las estadísticas para lo cual requerirá y producirá la información necesaria a tales efectos”.

Sin embargo, este órgano rector, aún no ha logrado cumplir con estos mandatos, desarrolla su actividad, limitada casi exclusivamente a los aspectos jurídicos del sistema, desarrollando y modificando normativa y asesorando a las instituciones de su ámbito de aplicación.

Los dictámenes que emite, mencionan reiteradamente la importancia de la transparencia y los compromisos internacionales asumidos sobre el tema, relativo a la publicidad de los datos, como lo expresa el dictamen ONC nº if-2018-48128999 inc. XV) “Los principios de publicidad y de transparencia -entre otros- vinculan a la Argentina a nivel internacional, en tanto nuestro país ha ratificado la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC) y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC)”.

También hace mención en sus dictámenes a la Ley de Ética en la Función Pública Nº 25.188,m (v. Cap. II, “Deberes y pautas de comportamiento ético”, artículo 2º, inciso h), en tanto exige que se observen en los procedimientos de contrataciones públicas los principios de publicidad, igualdad, concurrencia y razonabilidad y al decreto 1023/01 art. 3 inc. d.

Con estos objetivos, en el año 2016 se implementó el sistema COMPR.AR de contratación electrónica, generándose para ello un nuevo portal que reemplazó al vigente en ese momento, (argentinacompra), el qué, si bien estaba tecnológicamente obsoleto, contenía una importante cantidad de información y estadísticas que se perdieron.

Con la implementación del COMPR.AR, se vinculó al mismo el sistema de información de proveedores SIPRO, pero no se adaptó el catálogo de bienes y servicios, ya obsoleto, al sistema de catalogación de Naciones Unidas, utilizado actualmente en forma masiva en la región.

Si bien en la página del COMPR.AR se muestran los procesos de contratación vigentes e históricos desde su implementación, no existen estadísticas que muestren el nivel de cumplimiento de las entidades en el uso del mismo, ni de las dificultades que puede tener el sistema en su utilización. Se da, además, el caso mencionado con anterioridad en este documento, sobre la abundante información mostrada en varios portales, pero que, al no ser procesada, no aporta valor.

Se han elaborado ya dos manuales de compras públicas sostenibles (2017[13] y 2023[14]), e incluso varias Fichas de Recomendaciones Generales para la Contratación con Criterios Sostenibles para productos específicos[15], pero no existen evidencias de cuantas veces esos documentos se han utilizado.

En el Panorama Regional que muestra la Red Interamericana de Contrataciones Públicas en su página web, donde están mencionados los avances país por país de tópicos tales como: Compras públicas sostenibles, Analítica de datos en compras públicas, Innovación en compras públicas, Compras públicas frente al COVID19, TIC”s sobre compras públicas, Transparencia y contrataciones abiertas y Subasta inversa, Argentina solo aparece con un texto en el tema Analítica de Datos, pero sin aportar ninguna información.

El texto cita como avances, el trabajo en los sistemas de contrataciones electrónicos a través de la implementación de los sistemas Comp.rar (2016), y Contrat.ar (2018), el incentivo en acciones sobre las compras sostenibles y los datos abiertos, todo esto con la finalidad de contar con insumos para poder compartirlos en el marco de Gobierno Abierto, pero como objetivos a futuro.

También el texto aborda la creación de la Plataforma Acord.ar, para la gestión de acuerdos con proveedores en el marco de la emergencia sanitaria COVID 19, pero no posee información desde el año 2021 y tampoco contiene datos que permitan conocer sus resultados. Hay información disponible desde el 28 de septiembre de 2020 hasta el 8 junio de 2021. Se efectuaron en ese período compras a treinta y seis (36) proveedores por parte de los siguientes organismos: Ministerio de Desarrollo Social, Armada Argentina, Ministerio de Salud y Dirección Nacional de Migraciones. El monto total de compra no se puede calcular porque están mal cargadas las cantidades de cada contrato.

Por otro lado, un informe de auditoría, elaborado por un órgano de control en Argentina sobre procesos licitatorios de elementos sanitarios y alimentos durante la pandemia[16], muestra cada proceso con el monto pagado y el plazo en el cual se adjudicó la orden de compra, pero no hay información de cómo fue el cumplimiento y la calidad del bien o servicio.

Es así que, el proceso licitatorio pudo haber sido rápido y su precio conveniente, pero restó saber si el bien o servicio, satisfizo en tiempo y forma las necesidades de quienes lo requerían, en ese momento con una premura angustiosa. Es decir, en este informe se conoce lo que gastó el sector público, cuantos procesos licitatorios hubo, que cantidad promedio de oferentes hubo en cada proceso, pero lo que no se sabe ,es si verdaderamente todos esos recursos cumplieron con los objetivos para lo que habían sido adquiridos.  Es allí donde el análisis muestra que se debe definir también que tipos de indicadores son los que deben utilizarse y cuando.

En concordancia con lo dicho, vale mencionar que en los resultados publicados en Noviembre 2020 del análisis de OCDE  de Methodology for Assessing Procurement Systems (MAPS)[17] realizado en materia de obra pública de Argentina por el Ministerio de Obra Pública de la Nación, entre los hallazgos de los diferentes pilares analizados se mencionan los siguientes[18]:

• “No hay un marco de metas e indicadores específicos que tengan relación con la contratación de obras públicas”,
• “Las dificultades en el desarrollo de la plataforma centralizada para la contratación de obras públicas han tenido como consecuencia la carencia de indicadores adecuados para el monitoreo y la promoción de la innovación en materia de contrataciones de obra pública”
• “En Argentina no se ha avanzado en la promoción de políticas generales de contratación pública, que son comunes en otros países, tales como el mejoramiento de indicadores de eficiencia y eficacia, y el incremento de la competencia”
• “Con respecto al CONTRAT.AR, en ciertos aspectos hay datos disponibles para el público, pero la información suele ser fragmentada y usualmente no existen indicadores. La información no tiene una plataforma que la consolide ni un ecosistema integrado, por lo cual, el alcance y la calidad de los datos no están estructurados, dependen del sitio donde se encuentren y no son comparables. En ningún caso la información se presenta como datos abiertos con indicadores y clasificadores que permitan y faciliten cruces y comparaciones por quienes la consulten. Abundan los casos de información incompleta, no publicada y no accesible.”
• “Ausencia de datos abiertos. Los datos de conjunto publicados son incompletos y están desactualizados. Los datos abiertos existentes no están accesibles desde la plataforma CONTRAT.AR sino desde otros portales con alcance dispar, por lo que no son fáciles de encontrar, utilizar y correlacionar. En general, la información no es legible por máquina, usando indicadores y clasificaciones explícitos y estandarizados. No existen opciones para recopilar y procesar datos de contratación de obras públicas con distintos niveles de agregación, identificar tendencias o evaluar niveles de eficiencia. No hay dinámicas de análisis rutinario de la información ni de publicación de indicadores de conjunto.”
• No existe un sistema de medición de desempeño. Actualmente no se utilizan indicadores de desempeño y resultados del sistema de contrataciones de obras públicas en general ni del desempeño de cada oficina ni del desempeño de los funcionarios. Estos indicadores son esenciales para dar soporte a los objetivos de eficiencia, eficacia, transparencia, competencia, equidad e integridad e impulsar políticas de mejoramiento.
• No se evalúan los resultados de los procesos de contrataciones ni de las políticas de mejoramiento de la contratación pública. Dado que no se han establecido políticas integrales de mejora, no se proponen metas de mejoramiento. Ello conlleva la ausencia de indicadores estadísticos consolidados vinculados a resultados sobre el desempeño del sistema y los distintos actores que lo operan, limitando la información disponible a estadísticas globales descriptivas sobre los procesos de contratación.

De allí que entre las recomendaciones de MAPS se detalle:

• “Establecer un conjunto de indicadores sobre la situación de la contratación de obras públicas (competencia, eficiencia, eficacia) para rendir cuenta de los avances y orientar las políticas”
• “Establecer líneas de base para la evaluación de desempeño de la contratación nacional de obras públicas y de las oficinas que la realizan, como base para poner en marcha un sistema de mejoramiento de las contrataciones de obra públicas y elaborar indicadores que posibiliten medir el cumplimiento de objetivos.”

En materia de compras sostenibles, no se sabe cuánto se ahorró en recursos naturales, comprándole a un proveedor u otro, o cual es la huella de carbono de las compras, aunque aquí es de destacar la iniciativa de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), junto con la Auditoría Interna del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Nación (MAYDS) que en el 2020 diseñaron el Índice de Seguimiento y Sostenibilidad (Issos) y uno de los ejes considerados en el mismo es el de las CPS. En base a eso le ponen bandera roja, amarilla o verde a cada organismo del Estado y hacen recomendaciones para mejorar la implementación de compras sostenibles[19]. Asimismo, el Decreto 31/2023[20], establece que las compras sostenibles, son uno de los puntos estratégicos. Y en ese marco, el MAYDS dictó la Resolución 107/2023[21] estableciendo indicadores de corto y largo plazo y la ONC contribuyó en su elaboración. Dentro de los mismos se encuentra el logro de la capacitación de empleados públicos y proveedores en materia de CPS.

Analizada la situación en la Administración Central, cabe mencionar que, en el ámbito provincial, Córdoba y Mendoza poseen adelantos en materia de indicadores.   

Córdoba en el área de transparencia  de su página de compras[22] públicas publica la cantidad de PROVEEDORES del Estado, discriminando cuales tienen acceso al sitio de compras y cuales se encuentran registrados en su Registro de Proveedores y Contratistas del Estado (ROPYCE); la cantidad de CONTRATACIONES celebradas, indicando la cantidad de procesos celebrados mediante LICITACIONES, COMPULSAS ABREVIADAS, SUBASTAS ELECTRÓNICAS INVERSAS y CONTRATACIONES DIRECTAS; la cantidad de contrataciones de cada organismo contratante; los porcentajes de los principales rubros contratados y la cantidad de proveedores que son  ORGANIZACIONES CON PARTICIPACIÓN DE MUJERES, indicando cuales de las mismas tienen acceso al sitio de compras y cuales se encuentran registrados en el en su Registro de Proveedores y Contratistas del Estado (ROPYCE). También tiene un espacio de Cifras de Compras COVID-19 y un histórico de cantidad y tipos de contrataciones electrónicas del 2014 a la fecha. 

Y la Provincia de Mendoza en su portal de datos abiertos[23], publica desde el 2020, el monto total de las contrataciones celebradas mediante Contratación Directa, Convenio Marco y Licitación Pública[24]; el monto por organismos[25] y la cantidad de productos vendidos por proveedores a cada organismo[26]. Por ello el portal muestra el análisis evolutivo de las principales contrataciones del Estado, Organismos Compradores y Modalidades de Contratación efectuadas por la provincia de Mendoza, con el objetivo de promover la rendición de cuentas, la eficiencia y la apertura, y para ello han decidido adoptar el Estándar de Datos Abiertos OCDS (Open Contracting Data Standard). Asimismo, cuenta con un Dataset[27] con la información correspondiente a los procesos de compras llevados a cabo por las diferentes reparticiones del Gobierno de la Provincia de Mendoza y los datos corresponden a todos los bienes y servicios adquiridos por el Gobierno de la Provincia de Mendoza a través del sistema COMPRAR, lo cual se puede descargar como EXCEL.

También es de destacar que, en el ámbito municipal, el municipio de Bahía Blanca publica la cantidad de ORDENES DE COMPRAS EMITIDAS durante el EJERCICIO 2024, el monto total comprometido, la cantidad de proveedores beneficiados y el TOP 10 PROVEEDORES ($ EN ÓRDENES DE COMPRAS EMITIDAS)[28].

 

Palabras Finales

A pesar de la importancia económica, ambiental y social de las compras públicas para los gobiernos, las estadísticas regionales (RICG, UNEP) demuestran que la información de la misma es aún fragmentada e insuficiente para poder establecer líneas de bases y analizar los éxitos y fracasos de las mismas.  Y lamentablemente Argentina no escapa de esta deuda, pero algunas provincias como Córdoba y Mendoza y municipios como Bahía Blanca se encuentran avanzado en dicho punto.

Para el logro de los objetivos que persiguen las compras públicas, se necesita un sistema de indicadores que midan el desempeño, la efectividad y el ahorro.

Los avances tecnológicos de los últimos años, han aportado las herramientas necesarias, como para que los gobiernos, con voluntad política,  puedan consolidar información y elaborar indicadores que satisfagan las inquietudes de la sociedad civil y de los proveedores y, además, que le permitan al estado poder monitorear el funcionamiento del sistema.

Las restricciones presupuestarias en la región, exigen cada vez más poder medir y conocer la calidad del gasto, y optimizar el uso de los recursos públicos por el bien de todos los ciudadanos de América Latina y Caribe.

 

BIBLIOGRAFIA

Arrowsmith, S. (2019). Políticas horizontales en la contratación pública: una taxonomía. Revista Digital de derecho Administrativo, 21, 223–261. https://doi.org/10.18601/21452946.n21.11. 

Decreto 617/2022. República Dominicana.

 De Michele, R. Y  Pierri, G.  (2020). Transparencia y gobierno digital. El impacto de COMPR.AR en Argentina. Documento para Discusión Nº IDB-DP-767. BID. https://publications.iadb.org/es/transparencia-y-gobierno-digital-el-impacto-de-comprar-en-argentina

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. (2010). Estándares de Calidad para la Evaluación del Desarrollo, Directrices y referencias del CAD. Comité de Ayuda al Desarrollo. OECD

Red Interamericana de Compras Gubernamentales. (2015). Medición del Impacto y Avance de la Compra Pública Sustentable en América Latina y el Caribe. RICG. https://ricg.org/wp-content/uploads/legacy_content/archivos/Contenidos/es/435/Ebook%20Medicion%20web.pdf

 Política de Compras Verdes en 2023 de República Dominicana.

United Nations Environment Programme. (2022). Sustainable Public Procurement Global Review. Paris.         https://www.oneplanetnetwork.org/sites/default/files/from-crm/300_I_UNEP_Global_Report_2022.pdf   

VOLOSIN, S. (2015). Datos abiertos, corrupción y compras públicas.  https://idatosabiertos.org/wp-content/uploads/2015/10/5.-Corrupcion-y-compras-publicas-Volosin1.pdf