A fin de satisfacer las necesidades sociales, el Estado puede elegir entre contratar la adquisición de un bien o servicio o, en su defecto, proveerlos por sí mismo. Es decir que el Estado, luego de evaluar los recursos disponibles, las ventajas y desventajas de cada alternativa y el impacto de su implementación en el interés público, puede decidir contratar a un tercero para que los provea o, suministrarlos por sí mismo. Esta decisión es, esencialmente, política.

Por ejemplo, hasta la década de 1990 los servicios públicos eran provistos por el Estado, a través de distintas empresas o sociedades. Luego, con la sanción de la Ley 23.696 de Reforma del Estado, aquella concepción se modificó, llevando a que algunas empresas se privaticen y otras fueran concesionadas, con el objeto de que presten dichos servicios.

En este artículo se analizará un régimen jurídico especial que es el de Encargados de Registro de los Registros de Propiedad Automotor (RPA)[1], sus mecanismos de selección y remoción, su retribución, y la manera en que dichos servicios son prestados en algunos países de Latinoamérica.

Los Encargados de Registro prestan un servicio público registral[2] y constituye una situación diferenciada del empleo público por los siguientes motivos: (i) los registros funcionan en edificios locados o propios de los Encargados; (ii) su emolumento —determinado por el Ministerio de Justicia— no es un salario, y comprende su propia retribución y lo necesario para cubrir los gastos de funcionamiento; (iii) sus colaboradores se desempeñan a su cargo y sin vínculo con el Estado y (iv) los Encargados asumen los riesgos de la actividad.

 

Mecanismos de selección y remoción

En el Decreto-Ley Nº 6582/58 se establecen las pautas básicas del régimen de los Registros[3], estableciendo que tanto el RPA, como el Registro Nacional de Créditos Prendarios, estarán a cargo de un Encargado de Registro – un funcionario público – designado por el Ministerio de Justicia y removido por éste, previo sumario, y únicamente por las causales establecidas taxativamente en el marco normativo (Art. 1 Dec. 644/89).

La designación de los Encargados de Registros debe ser efectuada por concurso, debiendo éstos, además, poseer título de abogado, escribano, contador público nacional o ser idóneos para la función (esto es, poseer título universitario de licenciatura en administración o en economía). Estos últimos sólo podrán ser designados cuando circunstancias excepcionales lo justifiquen (Art. 1 y 2 de la Res. 238/03 del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos humanos).

No abunda información respecto del funcionamiento de los concursos, aunque sí existen algunos antecedentes interesantes. En un caso, un concursante presentó un recurso administrativo, atento que había sido preseleccionado en primer lugar, pero se eligió al segundo en el orden de mérito. El concursante presentó un recurso jerárquico atento que el acto administrativo se encontraba —en su opinión— escasamente fundado, el cual fue rechazado a través del Decreto 474/21.

Asimismo, diversas personas se han opuesto a actos administrativos que rechazaban sus inscripciones[4], a través de recursos administrativos que fueron, en todos los casos, rechazados. Continuando con la casuística, la Dirección Nacional de Registro Automotor (DNRA) intervino un registro, su encargado presentó acción de amparo considerando que habían sido afectados sus derechos, pero la Cámara también rechazó su planteo[5]. Según la información oficial, la Encargada de Registro conserva actualmente su registro.

En cuanto a los mecanismos de remoción, los Encargados de Registro permanecerán en sus cargos mientras mantengan su idoneidad y buena conducta, y podrán ser removidos, previa instrucción de sumario[6] con audiencia del interesado por las siguientes causas: (a) abandono del servicio sin causa justificada; (b) falta grave de respeto al superior o al público; (c) ser declarado en concurso civil o quiebra, salvo que concurran circunstancias atendibles; (d) inconducta notoria; (e) delito que no se refiera a la Administración Pública, cuando el hecho sea doloso y de naturaleza infamante; (f) falta grave que perjudique material o moralmente a la Administración Pública; (g) delito contra la Administración Pública; (h) incumplimiento de ordenes legales; (i) negligencia manifiesta o faltas reiteradas en el cumplimiento de sus funciones; e (j) indignidad moral. Además, podrán ser removidos cuando se resuelva la supresión del cargo que desempeñan. (Art. 36 Decreto-Ley Nº 6582/58).

Este sistema de mantenimiento de la función por tiempo indeterminado mientras mantengan su idoneidad y buena conducta no es común en nuestro sistema jurídico, quedando reservado a los siguientes casos:

 

1. Poder Judicial: los jueces de la Corte Suprema y de los tribunales inferiores conservan sus empleos “… mientras dure su buena conducta…” (Art. 110 Constitución Nacional). En ese sentido, la Corte ha señalado que, “El Poder Judicial tiene la legitimidad democrática que le da la Constitución Nacional, que no se deriva de la elección directa”[7];
2. Empleo Público: los empleados públicos gozan de estabilidad, con causales de cesantía y exoneración específicamente establecidas (Art. 14 bis CN y Ley 25.164); y,
3. Escribanos: los escribanos titulares de registro no podrán ser separados de su cargo mientras dure su buena conducta (Art. 16 Ley 12.990).

 

En definitiva, la estabilidad está prevista constitucionalmente en el caso del Poder Judicial y del Empleo Público, atento a su trascendencia, y en el caso de los escribanos, con base en la necesidad de otorgar fe pública en determinados supuestos, fue efectuado por una Ley del Congreso). El caso de los Encargados de Registro es peculiar, atento que han sido creados por un Decreto-Ley del año 1958 y su sistema ha sido mantenido por más de 60 años.

Como se mencionó los Encargados de Registro prestan el servicio público registral y sus funciones, si bien podrían ser asimiladas con las de empleo público, son distintas.

En tal sentido, la actividad de los Encargados de Registro puede ser asimilable a la concesión de servicios en cuanto su objeto y al contrato de concesión de obra regulado en la Ley 17.520[8] en lo que respecta al mecanismo de pago. En efecto, en la modalidad onerosa, el concesionario debe efectuar “…una contribución determinada en dinero o una participación sobre sus beneficios a favor del Estado” (art. 2), similar a la transferencia que deben realizar los Encargados de Registro al Ministerio de Justicia.

Veamos, a continuación, algunas de las principales similitudes entre las figuras del contrato de concesión y del Encargado de Registro:

*La Ley no establece plazo máximo[9]

 

Como se observa, existen similitudes entre el Contrato de Concesión de tipo onerosa y el de Encargado de Registro. Ambos son seleccionados a través de mecanismos competitivos, reciben sus ingresos de particulares y fueron estructurados como monopolios.

No obstante ello, existe una diferencia sustancial en el plazo de duración, mientras que los Encargados de Registro conservan sus registros (y por ende, la prestación del servicio público registral) mientras dure su buena conducta, en el caso de la concesión, si bien la Ley no establece un plazo máximo para su ejecución de la obra, es indubitable que debe ser limitado en el tiempo a fin de que el Concesionario pueda recuperar su inversión. Así, en una nueva Ley más moderna –27.328 de Participación pública privada– que autoriza al Estado a otorgar concesiones (Art. 9 inc. G), se dispone que los contratos y sus prórrogas no pueden exceder los 35 años (Art. 35 inc. D).

Al respecto, cabe señalar que el Decreto 1023/01 que aprueba el Régimen General de Contrataciones, aplica a los Contratos de Concesión (Art. 4) y  establece entre sus principios: a) Razonabilidad del proyecto y eficiencia de la contratación para cumplir con el interés público; b) Promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes; c) Transparencia en los procedimientos; d) Publicidad y difusión de las actuaciones; e) Responsabilidad de los agentes y funcionarios públicos que autoricen, aprueben o gestionen las contrataciones y, f) Igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes.

Sin embargo, estos principios no se cumplen en el Régimen de Encargados de Registros, aunque no exista una razón que así lo justifique. En efecto, si un Concesionario debe realizar una obra y cuenta con un plazo limitado para recuperar su inversión ¿Cuál sería la razón que justifique un apartamiento de esta lógica en el caso de los Encargados de Registro, que les permita ser titulares -y por ende prestar sus servicios- de manera indefinida?

Usualmente, los vínculos del Estado con sus contratistas —incluso los de servicios públicos— tienen un límite temporal. ¿Alguien podría imaginar que un concesionario de servicios continúe mientras dure su buena conducta? Sería insólito.

 

Retribución de los Encargados de Registros

En la Resolución 1981/12 -y sus modificatorias- el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos fijó los aranceles por los distintos trámites a realizar ante los Registros e indicó que los titulares registrales liquidarán los emolumentos de manera mensual, a la Subsecretaría de Coordinación del Ministerio de Justicia del siguiente modo: (Art. 3)

 

1. A la suma total recaudada, se le descontará el 100% de lo percibido en concepto de certificación de firmas y el 100% de los Aranceles Nros. 43, 41 y 35 correspondientes respectivamente a los Anexos I, II y III de la Resolución M.J. y D.H. N° 314/02 y sus modificatorias, o la que en el futuro la sustituya.
2. Al monto resultante, se le descuenta el costo de los elementos registrales que se detallan en el Anexo III, efectivamente utilizados en el período que se liquida, como, por ejemplo, placas de identificación metálicas; placas de identificación metálicas de reposición; títulos y cédulas, entre otros.
3. Una vez detraídas las sumas dispuestas en los incisos a) y b), el Encargado retendrá hasta el monto fijado en el Límite 1 en el Anexo I que figura debajo;
4. Cuando el monto resultante de la aplicación de los incisos a) y b) se encuentre entre las cifras identificadas como Límites 1 y 2, además de la suma que resulte del inciso c) el Encargado retendrá el 60% del excedente.
5. Este procedimiento se repite entre los siguientes límites: entre los Límites 2 y 3, el Encargado retendrá el 40%; entre los Límites 3 y 4, retendrá el 25%; entre los Límites 4 y 5, retendrá el 15%; entre los Límites 5 y 6, retendrá el 10%; cuando supere el Límite de 6, retendrá el 5%. Ese porcentaje será del 15% del excedente cuando la cantidad de transferencias automotores efectivamente registradas supere las 350.

Fuente: Art. 3º de la Resolución Nº 437/2021 del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos

 

En virtud de lo señalado, como mínimo, un Encargado de Registro recibirá $ 977.500 de manera mensual[10]. Por supuesto que dicha cifra variará respecto a la cantidad de transacciones que realicen. En caso de que facture menos, recibirá un monto menor pero atento a que tiene un monopolio en su zona, no debería suceder. De acuerdo con la DNRA[11] existen 1553 registros en todo el país, incluyendo motovehículos, automotores y maquinaria agrícola.

Haciendo un cálculo estimado y conservador, si cada uno de los Registros recibe el monto mínimo de $ 977.500, el monto que el Estado dejaría de percibir es de $ 1.518.057.500 de manera mensual. En este cómputo, no se consideran los costos que se restan, ni si algunos registros recaudan más o menos. En seis meses recaudaría $ 9.108.345.000 y al año sería de $ 18.216.690.00. A una conversión de tipo de cambio oficial serían aproximadamente 182 millones de dólares.

Por favor, tenga el lector en cuenta que el aporte solidario y extraordinario[12] para ayudar a morigerar los efectos de la pandemia, creado por Ley 27.605, lleva recaudado hasta junio de este año $37.437.000.000[13]. Es decir, que seis meses de la recaudación de los Encargados de Registro posibilitarían recaudar aproximadamente el 25% del aporte solidario.

 

Presupuesto y algunos regímenes comparados

Conforme al Monitor Presupuestario de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ)[14], el RPA tenía el siguiente presupuesto, sin ajustar por inflación.

Como se observa, las sumas de presupuesto no son altas atento que los servicios lo prestan privados. Aunque lo importante a considerar es la suma que el Estado deja de recaudar que alcanza aproximadamente $1.500 millones de manera mensual.

A continuación, se describirá cómo son realizados los trámites del registro automotor en algunos países latinoamericanos para tomar como referencia:

 

• Brasil: el trámite se efectúa ante las autoridades estaduales[15] y en enero de 2021 se autorizó a hacerlo digital[16].
• Chile: el trámite se realiza en las oficinas del Registro Civil[17].
• Colombia: en Bogotá, se otorgó un contrato de concesión para los Servicios Integrales para la Movilidad para la prestación de los servicios del Registro Distrital Automotor[18]. Entre sus aspectos más destacados, el convenio establece que: (i) el plazo de la concesión es de 8 años y dos meses, (ii) el concesionario recibe el 50% sobre los servicios de los registros automotor, conductores, y tarjetas de operación, correspondientes a los derechos distritales por cada trámite. Esto cubre todos los costos previstos e imprevistos; y (iii) El Concesionario debe transferir diariamente los montos a la Secretaría. (iv) Se establecen indicadores de Servicio. En cambio, en Medellín el trámite se efectúa ante la Alcaldía[19].
• México: el trámite se efectúa ante las autoridades estaduales[20] y puede ser efectuado de manera digital.
• Uruguay: el trámite se hace en las Intendencias[21].

En estos ejemplos aparecen dos alternativas para la prestación del servicio público registral.

1. Lo realiza el propio Estado a través de sus oficinas como los casos de Brasil, Chile, México, Uruguay y algunos departamentos de Colombia como Medellín;
2. El Estado otorga una concesión por un plazo determinado como el caso de Bogotá en Colombia. Cabe señalar que recientemente, se otorgó la concesión a otro concesionario y se procura agilizar los trámites con la posibilidad de realizarlos de manera digital[22].  

Así, el modelo de Argentina, en el cual se otorga un monopolio para prestar un servicio público por tiempo indeterminado no existe en ninguno de los ejemplos mencionados. En general, el Estado es quien provee directamente el servicio.

Al respecto cabe señalar que existe un proyecto de Ley del año 2018 por el cual se transferían los Registros Seccionales de la Dirección Nacional del RPA a la órbita de la Administración Pública Nacional[23]. Entre los fundamentos del proyecto se destacan los siguientes: (i) la actividad registral es eminentemente pública y debe ser llevada a cabo en dependencias administrativas; (ii) en cuanto a la duración, “…Resulta cuestionable la forma actual de nombramiento unipersonal con carácter cuasi vitalicio del encargado del registro, cuando en verdad hubiera sido más equilibrado adoptar el mecanismo de la “concesión de servicio”, renovable cada cierto período de tiempo”; (iii) más de la mitad de los registros del país se encuentran en situación irregular.

Independientemente del contenido del proyecto, constituye un buen punto de partida para pensar alternativas a futuro. A tal efecto, podría considerarse en coparticipar a las Provincias parte de los recursos que se recauden en los Registros. 

Por último, se ha señalado lo complicado que son las regulaciones en Argentina[24] y que ello, constituye una de las causas que generan pobreza en nuestro país atento a las dificultades para generar empleo y las pérdidas generales de eficiencia. El régimen de Encargados de Registro es una constatación de ello, no solo por lo complicado que resulta hacer un trámite sino también porque el Estado deja de recibir recursos, por tal motivo, constituye un imperativo planear una modificación al régimen.

 

A modo de conclusión

En este trabajo, se describió cómo la actividad de los Encargados de Registro puede ser asimilable a un contrato de concesión, dado que el Estado los selecciona a través de concursos para que provean sus servicios a particulares y reciban de ellos sus ingresos y cómo la regulación actual no refleja los principios del Decreto 1023/01, en especial en lo referido a la duración de su función.

Este sistema no es utilizado en ninguno de los países latinoamericanos que se analizaron, donde prevalece la gestión pública de los servicios registrales. Por ello, de acuerdo con los cálculos estimados, el Estado pierde de recaudar aproximadamente 182 millones de dólares anualmente.

Asimismo, los 1553 Encargados de Registro tienen los siguientes privilegios:

 

1. Cuentan con un monopolio para prestar el servicio en una determinada zona;
2. Tienen asegurada una renta casi de manera indefinida mientras dure su buena conducta; y,
3. Liquidan mensualmente los fondos públicos que reciben lo que les posibilita realizar un negocio financiero.

 

Por tales motivos, el régimen de Encargados de Registro debe ser reformado en nuestro país. Deberá analizarse si el Estado puede proveer directamente los servicios registrales o, si se debe avanzar en un sistema de concesión en el que se determinen incentivos adecuados para que los Encargados de Registro provean adecuados servicios a un costo más económico que el actual y su función tenga un tiempo limitado. 

 

[1] El art. 5 del Decreto-Ley 6582/58 prevé que se consideran incorporados los siguientes vehículos: “…automóviles, camiones, inclusive los llamados tractores para semirremolque, camionetas, rurales, jeeps, furgones de reparto, ómnibus, microómnibus y colectivos, sus respectivos remolques y acoplados, todos ellos aun cuando no estuvieran carrozados, las maquinarias agrícolas incluidas tractores, cosechadoras, grúas, maquinarias viales y todas aquellas que se autopropulsen. El Poder Ejecutivo podrá disponer, por vía de reglamentación, la inclusión de otros vehículos automotores en el régimen establecido”.

[2] Considerandos del Decreto 2265/94.

[3] En la Ley 14.467 se declara que continúan en vigencia los decretos leyes dictados por el Gobierno provisional entre el 23/09/1955 y el 30/04/1958, que no hayan sido derogados por el Congreso de la Nación.

[4] A través del Decreto 506/2016 y 534/16 se desestiman recursos de reconsideración que rechazan la inscripción en los concursos

 “Kammerath Gordillo, Josefina c/Estado Nacional –Amparo” Sentencia 990 / 2007 – Sala B Córdoba, 22/10/07-

[6] Por ejemplo, a través del Decreto 473/21, se rechaza un recurso jerárquico que había presentado una ex Encargada del Registro que había sido removida por haber ocasionado un perjuicio fiscal al Estado.

[7] "Rizzo, Jorge Gabriel acción de amparo c/ Poder Ejecutivo Nacional, ley 26.855, medida cautelar (Expte. N°3034/l3)

[8] ARTICULO 1º.- El Poder Ejecutivo podrá otorgar concesiones de obra pública por un término fijo, a sociedades privadas o mixtas o a entes públicos para la construcción, conservación o explotación de obras públicas mediante el cobro de tarifas o peaje conforme a los procedimientos que fija esta ley. La concesión se hará por decreto del Poder Ejecutivo.

[9] Usualmente en los contratos de concesión se fija el plazo máximo de los contratos.

[10] Conforme la Res. 52/20 del Ministerio de Justicia el monto que recibían los encargados de registro era de $ 850.000, por lo que se actualizó en un 15%

[11] https://www.dnrpa.gov.ar/portal_dnrpa/seccionales2.php?registro=true, consultada el 23/7/21 a las 12:44 hs.

[12] https://www.afip.gob.ar/aporte-solidario/, consultada el 23/7/21 a las 12:46 hs.

[13] https://www.afip.gob.ar/institucional/estudios/ consultada el 23/7/21 a las 12:48 hs.

[14] https://monitorpresupuestario.acij.org.ar/ consultada el 23/7/21 a las 12:55 hs.

[15] https://portal.fazenda.sp.gov.br/servicos/ipva/Paginas/mi-licenciamento-e-transferencia.aspx; y https://www.detran.rj.gov.br/_documento.asp?cod=1484, consultada el 23/7/21 a las 13:06 hs.

[16] https://www.gov.br/pt-br/noticias/transito-e-transportes/2021/01/documentos-de-registro-e-transferencia-de-veiculo-serao-digitais consultada el 23/7/21 a las 13:04 hs.

[17] https://www.chileatiende.gob.cl/fichas/3409-transferencia-de-dominio-de-vehiculos-motorizados, consultada el 23/7/21 a las 13:06 hs.

[18] https://www.movilidadbogota.gov.co/web/sites/default/files/Paginas/05-04-2021/2007-12-14_contrato_concesion_071_de_2007_sim.pdf consultada el 23/7/21 a las 13:14 hs.

[19] http://visor.suit.gov.co/VisorSUIT/index.jsf?FI=21062, consultada el 23/7/21 a las 13:20 hs.

[20] http://sistemas2.edomex.gob.mx/TramitesyServicios/Tramite?tram=679&cont=0 consultada el 23/7/21 a las 13:25 hs.

[21] https://montevideo.gub.uy/tramites-y-tributos/solicitud/cambio-de-titularidad-vehiculos-registrables-automovil-camioneta-camion-omnibus-etc, consultada el 23/7/21 a las 13:26 hs.

[22] https://bogota.gov.co/mi-ciudad/movilidad/sim-dejara-de-operar-los-tramites-y-servicios-de-movilidad, consultada el 23/7/21 a las 15:12 hs.

[23] https://www.diputados.gob.ar/proyectos/proyecto.jsp?exp=5694-D-2018, consultada el 6/8/21, a las 14:31 hs.

[24]  Frigerio, Geronimo (2020) Simple: una idea para transformar el futuro. Ed. Sudamericana