El contrato público de transacción.

Por Jorge I. Muratorio

 

1.- Introducción

Conforme lo pone de manifiesto PAREJO ALFONSO, existe una actitud claramente favorable a la participación ciudadana en la actividad administrativa, que conlleva su aplicación a una posible terminación convencional del procedimiento administrativo, como “codeterminación de las relaciones jurídico-administrativas concretas”[1].

Asimismo, refiriéndose a la expropiación, y de allí la fuerza expansiva del argumento, sostiene MARIENHOFF que “Es de buen criterio que en tanto sea posible solucionar amistosamente una cuestión, ésta no sea llevada a los estrados judiciales, a los que debe ocurrirse como medida extrema”[2].

La Administración pública cuenta con toda una organización y con procedimientos administrativos que le permiten interactuar con el particular, de modo de tratar las controversias que se generen con motivo de su actuación u omisión, tanto en su ámbito propio como aún en sede judicial.

En esos casos y sobre todo en el primero -sede administrativa- la Administración está llamada a tratar de evitar la prosecución de la controversia, de modo de componer los intereses involucrados y dar fin al conflicto.

Muchas veces esto se pierde de vista, por el predominio de una inercia adversarial[3] que aparece -falsamente- como más ajustada a la juridicidad, evitando la conciliación de intereses y el dispendio jurisdiccional.

Sin embargo, no es de la esencia de la actividad administrativa confrontar con el particular, sino, antes bien interactuar positivamente con éste, y, evitar o solucionar cualquier controversia.

En ese entendimiento aparece la transacción, un contrato por el cual se evita o resuelve una controversia, lo cual tiene amplio desarrollo en temas patrimoniales y económicos.

Esta figura contractual tan común entre particulares, también es aplicable al Estado, para que de un modo convencional pueda resolver conflictos, tanto en sede administrativa como judicial.

Surge entonces la necesidad de establecer -aquí de modo general- el carácter y contenido de este contrato cuando lo celebra la Administración, sus formalidades y límites.

Asimismo, siguiendo el concepto amplio de contratación pública, lo hemos denominado como contrato público, en cuanto involucra a la Administración pública, más allá de si en el caso el contrato fuera administrativo o regido principalmente por el derecho privado.

Por supuesto que si se trata de la transacción respecto de una determinada contratación, la transacción seguirá la naturaleza de aquélla.  

2.- La transacción en el procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo, como sostiene ESCOLA, es un modo jurídicamente sustentado del actuar administrativo[4]. Y siguiendo a COMADIRA, el procedimiento cumple un doble papel tuitivo tanto de la eficacia de la gestión de la Administración cuanto el respeto de los derechos e intereses particulares[5].

En efecto, en el procedimiento administrativo confluyen procurar -con justicia- la satisfacción del interés público y la defensa de los derechos e intereses de los particulares, sujeta -inexcusablemente- a los principios de legalidad, debido proceso adjetivo y sustantivo -o razonabilidad- (artículos 18, 19 y 28, Constitución Nacional y artículo 1°, ley 19.549)[6].

En ese marco, el tránsito y agotamiento obligatorio de la vía administrativa puede hacerse por la vía impugnativa o por la reclamatoria, según sea el caso.

Una de las finalidades del agotamiento de la instancia administrativa, es darle la prerrogativa al Estado de permitirle zanjar la cuestión por sí mismo[7].

En particular la Corte ha establecido la doctrina en relación al reclamo administrativo previo, “Vía reclamativa”, en el sentido de que su finalidad consiste en producir una etapa conciliadora anterior al pleito, que dé a la administración la posibilidad de revisar el caso, salvar algún error y promover el control de legitimidad de lo actuado por los órganos inferiores[8]. Dichas finalidades se extendieron a la “Vía impugnatoria”[9].

Nótese entonces que  la vía administrativa tiene un sentido conciliatorio de intereses, lo cual exige entender al procedimiento administrativo, como sostiene TAWIL, como “…el fruto de una conjunción de esfuerzos, una interacción imprescindible entre el particular y la Administración destinada a obtener un resultado justo y provechoso para el individuo y para la sociedad en su conjunto”[10].  Y como explica PERRINO, esto viene a dar contenido al derecho constitucional a la tutela administrativa efectiva, a ajustarse al derecho a la buena administración y, en definitiva, a una matriz de valores basados en la centralidad de la persona humana y su dignidad[11].

Así, en particular ello se plasma en nuestro régimen nacional en el hecho de encontrarse previsto en el art. 5° inc. e) del Reglamento de Procedimientos Administrativos. Decreto 1759/72 - T.O. 2017 (en adelante “RNPA”) que  el órgano competente dirija el procedimiento procurando disponer en cualquier momento la comparecencia personal de las partes interesadas -sus representantes legales o apoderados- para reducir las discrepancias que pudiera existir sobre cuestiones de hecho o de derecho, labrándose acta.

Tal previsión, como lo ha destacado CANOSA, es de momento el basamento normativo para que se intenten conciliaciones como modo de superación de controversias en el procedimiento administrativo, es decir, una finalización de éste de modo convencional[12].

En efecto, conciliar es ponerse de acuerdo y en el ámbito procesal el acuerdo conciliatorio es el que surge a instancia del magistrado, en cambio en la transacción son las partes las que llevan su avenimiento al juez[13]. Esta distinción se diluye en el procedimiento administrativo, en razón del carácter de juez y parte que reviste la Administración.

Luego, tal reducción de discrepancias en un ámbito conciliatorio podría incluir la transacción como modo anormal[14] de terminación del procedimiento administrativo[15].

En efecto, el propio RNPA en su art. 106 establece la aplicación supletoria del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (En adelante “CPCyCN”) “para resolver cuestiones no previstas expresamente y en tanto no fuere incompatible con el régimen establecido por la Ley de Procedimientos Administrativos y por este reglamento”[16].

En este último, en cuanto a los modos anormales de terminación del litigio, se encuentra la transacción[17], regulándose sus requisitos en el Código Civil y Comercial de la Nación (en adelante “CCyCN”). Y en éste la transacción se regula como un contrato que permite poner fin a un litigio, haciéndose las partes concesiones recíprocas y extinguiendo obligaciones litigiosas[18].

Así por ejemplo, se contemplaron las transacciones específicamente en la Ley 23.696, para procedimientos administrativos -regidos o no por la Ley 19.549- relativos a controversias sobre supuestos fácticos o de interpretación y aplicación de normas y que reconozcan créditos en favor del recurrente o reclamante, relativos al pago de una suma de dinero o que se traduzcan en el pago de una suma de dinero[19]. Del mismo modo previó la transacción en la Ley 23.982[20], cuando los asuntos revistan significativa trascendencia o sea ello conveniente para los intereses del Estado.

En el derecho comparado podemos mencionar el caso de España, donde -con el antecedente de su antecesora[21]-, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas dedica su artículo 86 a la “Terminación convencional”, facultando a las Administraciones Públicas a “celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que, en su caso, prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin” (Inciso 1°).

Asimismo se establecen los contenidos mínimos de tales instrumentos (identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia) (Inciso 2°); la obligación de publicación o no según su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados (Inciso 2°); límites en cuanto a la competencia[22] y el caso de procedimientos de responsabilidad patrimonial[23].

En el caso de Italia, la Ley 241/1990 de Procedimiento Administrativo dispone que en aceptación de las observaciones y propuestas presentadas por los particulares[24], la administración en la persecución del interés público y sin perjuicio de los derechos de terceros, puede concluir acuerdos con partes interesadas para determinar el contenido discrecional de la disposición final o en lugar de ésta (Art. 11)[25].

A esos efectos se puede celebrar reuniones con la parte y las contrapartes interesadas. Los acuerdos serán motivados y escritos, y se le aplican los principios compatibles del código civil sobre las obligaciones y contratos. Se deberá prever la rescisión unilateral por parte de la Administración por razones de interés público, en cuyo caso se indemnizará al particular los perjuicios producidos (Art. 11).  

3.- La transacción en el proceso contencioso administrativo.

En el orden nacional y a falta de un código contencioso administrativo, aplican las previsiones del CPCyCN por analogía, en cuanto dicho cuerpo legal rige en el proceso administrativo tan sólo en la medida en que resulte compatible con los principios generales propios de esta última materia y con las adaptaciones que ella requiere; no debiendo soslayarse que la peculiar naturaleza del contencioso administrativo lleva a un procedimiento propio que, en el orden nacional -por la inexistencia de un código en lo contencioso administrativo- resulta contemplado en la ley de procedimientos administrativos[26].

En ese marco se puede recurrir a la transacción -que tiene los efectos de un contrato- que integra los modos anormales de evitar o terminar un litigio, en sede extrajudicial y judicial, respectivamente[27].

Cuando existen códigos contencioso-administrativos, como sucede en jurisdicción de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por ejemplo, se prevé específicamente la aplicación de la transacción.

Así, en el primer caso -Código Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires-, se establece que “Regirán en el proceso contencioso-administrativo, las disposiciones sobre el allanamiento, el desistimiento, la conciliación y la transacción, contenidas en el Código Procesal Civil y Comercial, en cuanto sean compatibles con el régimen del presente Código”. “Los representantes de los entes mencionados en el artículo 1° deberán estar expresamente autorizados por la autoridad competente para proceder con arreglo a lo dispuesto en el inciso anterior agregándose a la causa testimonio de la decisión respectiva” (art. 61).

En el segundo caso -Código Contencioso Administrativo de la CABA- se establece con más detalle que “Las partes pueden hacer valer la transacción del derecho en litigio, con la presentación del convenio o suscripción de acta ante el tribunal. Este se limita a examinar la concurrencia de los requisitos exigidos por la ley para la validez de la transacción, y la homologa o no. En este último caso continúan los procedimientos del juicio. Para transar, los/las representantes judiciales de las autoridades administrativas deben estar expresamente autorizados por la autoridad competente, agregándose a los autos copia autenticada del respectivo acto administrativo” (Art. 258).

Al respecto se ha entendido que la transacción allí receptada es un acto jurídico bilateral y cuando versa sobre derechos litigiosos es solemne, pues carece de todo valor si no cumple con la forma expresamente determinada por la ley consistente en la incorporación del documento, donde ella conste, en el expediente judicial[28]. Hasta que el acuerdo no es incorporado  al  juicio  no  hay  transacción  (ya  que  no se la considera    concluida,   pudiendo   los   interesados   desistir unilateralmente  de  ella), siendo la homologación judicial solo requisito de su ejecutabilidad a través del procedimiento  de  ejecución  de sentencia[29].

A nivel nacional pueden recordarse los casos en que se reguló la transacción por las leyes 23.696 y 23.982, antes referidos.

4.- El contrato de transacción

La transacción es un contrato previsto en el actual CCyCN -siguiendo el método de la mayoría de los códigos civiles de otros países- mediante una definición que tiene algunas diferencias con el texto del anterior art. 831 del Cód. Civil, pues agrega como característica del contrato "la provocación de un pleito" o "la extinción del litigio"[30]. A la vez, se entiende que del nuevo art. 1641 del CCyCN, surgen los elementos que caracterizan a la transacción: a) las concesiones recíprocas; b) la necesidad de la cosa dudosa, o de la "res litigiosa"; se concibe a la transacción como un contrato extintivo de derechos disponibles mediante la fijación o declaración de certidumbre de la situación existente entre las partes, conteniendo en la práctica, renuncias o reconocimientos de derechos, que las partes realizan de manera correspectiva e indivisible, lo cual determina que se trate de un negocio declarativo y no constitutivo o atributivo de derechos, siendo su finalidad  evitar un litigio o ponerle fin (finalidad extintiva)[31].

Estos conceptos no han de variar para el derecho público[32], de modo que la transacción es un contrato por el cual la Administración puede poner fin a una controversia en trámite en sede administrativa o judicial.

Se trata de un contrato bilateral cuyo elemento esencial es la recíproca concesión que hacen las partes, el sacrificio mutuo, sin perjuicio de las prestaciones complementarias que se pacten[33].

En cuanto a las formalidades, debe haber un acuerdo por escrito presentado en la causa[34], para que no se confundan las meras negociaciones con dicho contrato[35]. La transacción es de interpretación restrictiva[36]. Así se han visto distintos pronunciamientos donde determinadas negociaciones no son consideradas transacciones. Por ejemplo, se ha establecido que no existe transacción si subsiste una mínima discrepancia sobre algún aspecto del negocio[37], o bien se ha quedado sujeta a actos de aprobación[38] y/o control[39] que no se produjeron. Respecto de esto último cabe mencionar por ejemplo el caso “Banco Nación c/IBM”, donde las partes sujetaron la validez de la transacción a la inexistencia de objeciones por parte de los organismos de control dentro del plazo estipulado al efecto, lo cual la Corte Suprema -a diferencia del fallo de la Cámara- entendió cumplido en el caso[40].

La transacción tiene un efecto fundamentalmente de reconocimiento, en cuanto su objeto es constatar los derechos que las partes tenían y facilitar su ejercicio, antes que generar nuevos derechos[41]. Al respecto se ha sostenido que el contrato de transacción solo está dirigido a poner fin a un diferendo o litigio en una situación jurídica que puede ser contractual, de modo que no ejecuta de modo inmediato objetivos de bien común, y, por ello, no podría contener cláusulas exorbitantes en favor de la Administración[42].

Esto es muy importante para cuando se transa respecto de controversias en contratos públicos, pues involucra concesiones sobre las prestaciones de cada parte, sin modificar el objeto del contrato.

Cuando el Estado transa sobre contratos administrativos, son aplicables los principios de los actos y de los contratos administrativos[43]. Así, en cuanto a la implementación del contrato de transacción se requerirán las formalidades que derivan de la aplicación del art. 7°, inc. d), de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos[44].

Corresponderá además analizar si por los principios que inspiran la licitación pública es posible transar de modo de novar un contrato concertado bajo tal procedimiento de selección. En opinión de BOQUERA OLIVIER ello no sería posible pues se afectaría la regla de la inalterabilidad de los contratos de la Administración[45].

Así por ejemplo, se destacó que si  un acuerdo  celebrado  entre  las  partes contratantes no se limitaba  a  extinguir  obligaciones litigiosas o dudosas, sino que al  mismo  tiempo  se  crearon otras a cargo de las contratistas, extendiéndose  el  acuerdo  más  allá  de  la  finalidad propia e inmediata   de   las   transacciones -que  es  la  extinción  de obligaciones-,  al  dar  nacimiento a nuevas obligaciones,  la  "prórroga" del contrato constituyó  algo  bien distinto de la designación dada, como un nuevo contrato[46].

Asimismo y por nuestra parte hemos propuesto la posibilidad por ejemplo de acudir a la figura de la conversión del contrato administrativo afectado de nulidad absoluta[47].

Recordemos ahora que existen límites materiales de validez y subjetivos para la procedencia del contrato de transacción.  

Hace a los primeros (i) la prohibición de transigir sobre “derechos en los que está comprometido el orden público, ni sobre derechos irrenunciables” (art. 1644 CCyCN)[48], (ii) que la obligación transada no adolezca de un vicio que cause su nulidad absoluta[49] (art. 1645 CCyCN), (iii) si alguna de las partes invoca títulos total o parcialmente inexistentes, o ineficaces (art. 1647 CCyCN)[50] (iv) si al celebrarla, una parte ignora que el derecho que transa tiene otro título mejor; y (v) si versa sobre un pleito ya resuelto por sentencia firme.

Mientras que en los segundos se comprenden a las personas que no pueden enajenar el respectivo derecho.

Como se ha visto, entonces, existe una prohibición de transigir sobre derechos en los que está comprometido el orden público.

La limitación referida al orden público, se entiende relacionada con el art. 12 del CCyCN a tenor del cual los particulares no pueden dejar sin efecto las leyes en cuya observancia está interesado el orden público[51].

En cuanto a la noción de orden público, se ha sostenido que, respecto al art. 12 del CCyCN: “puede decirse que la noción está vinculada al conjunto de principios jurídicos que constituyen la base de la organización social y que aseguran la realización de valores que el medio social reputa como fundamentales. Es significativo precisar que dentro de esa categorización quedan abarcados los supuestos en que, aún protegiéndose intereses individuales (muy generalizados), ellos tienen para el medio social una especial trascendencia (hasta un punto que los eleva también a la categoría de principios que constituyen la base de la organización social)”[52].

El orden público se ha asociado con las materias indisponibles para las partes “… es decir, los principios básicos del ordenamiento nacional que no pueden ser dejados de lado, sin que se halle dentro de esa interpretación aquellas cuestiones reguladas por normas consideradas de orden público, por esa sola razón” [53].

Y que “pueden ser objeto de la transacción los derechos patrimoniales en general y todas aquellas relaciones de derecho privado que no comprometan el orden público” y que “Los límites establecidos en el artículo 1644 son consecuencia lógica de la indisponibilidad de ciertos derechos. En efecto. la primera limitación refiere a que la transacción no puede comprometer el orden público. Se trata de una reiteración del principio general consagrado en el artículo 12 [CCyCN], donde ya se establece claramente que las convenciones particulares no pueden dejar sin efecto las leyes en cuya observancia está interesado el orden público”[54].

Asimismo, claro está, el mero interés público no determina orden público[55].

Son de orden público las leyes que así lo declaran como por ejemplo las leyes de consolidación de deuda pública, la Ley 23.982[56], la ley 25.344[57]; la ley de Defensa del Consumidor 24.240[58]; las leyes sobre procedimiento y  competencia[59]; lo atinente a la  inmunidad  soberana  de  los  estados[60]; las cuestiones de alineación y delimitación del dominio público[61]; lo concerniente a la prescripción[62]; a los conflictos interadministrativos[63]; a la regulación del gas natural[64]; al régimen de radiodifusión[65]; etc. También resultaría contrario al orden público desconocer las cláusulas de los pliegos licitatorios[66] y mantener un acto administrativo afectado de nulidad absoluta[67].

En relación con las nulidades absolutas de los actos administrativos, si bien la Corte Suprema reconoció que son contrarios al orden público los actos afectados de esas nulidades[68], la jurisprudencia del fuero entendió procedente que se arribe a un acuerdo transaccional a pesar de estar involucrado un acto cuestionado de nulidad absoluta, cuando en el mismo la Administración se compromete a dejar sin efecto tal acto[69].

De ese modo, se podría concluir que mantener en el ordenamiento jurídico un acto administrativo afectado de nulidad absoluta, podría representar una afectación al orden público, toda vez que conforme reconoció la jurisprudencia, un acto administrativo afectado de nulidad absoluta es contrario al orden público[70]. En consecuencia, un acuerdo transaccional por el que se acuerda mantener vigente un acto de ese carácter, podría resultar prohibido en virtud de lo establecido en el CCyCN.

Por el contrario, en aquellos casos que mediante un acuerdo transaccional las partes se comprometen a declarar nulo un acto administrativo cuestionado de poseer una nulidad absoluta, resultaría válido puesto que se logrará el restablecimiento de la juridicidad al dejar sin efecto un acto nulo.

 

Sin embargo, cierta doctrina admite la transacción en el ámbito de derecho administrativo, incluso manteniéndose vigente el acto cuestionado, siempre que se compense al demandante por otra vía, como podría ser la atribución de un derecho de naturaleza patrimonial[71]. Así, sostiene Gonzalez Perez que: “GUICCIARDI llega a admitir la licitud de la transacción en las relaciones jurídico-administrativas, mediante un ingenioso procedimiento. Su argumentación es la siguiente: la Administración puede dudar acerca de la validez de su acto y, por tanto, del éxito el proceso; en estos casos puede admitirse que tenga interés en inducir al demandante, transigiendo, a desistir de la impugnación del acto. Ahora bien: ¿Cómo se realiza la transacción? Porque la figura del contrato transaccional muy difícilmente es admisible en el campo del Derecho Administrativo. La fórmula que señala GUICCIARDI es la siguiente: el desistimiento del demandante; pero como el acto que se mantiene válido con el desistimiento implicaba una lesión en los intereses de aquél, la Administración le compensa por otra vía (la entrega de suma de dinero o la atribución de un derecho de naturaleza patrimonial); el demandante obtiene la satisfacción de su pretensión de otra manera”[72].

Por último, también se ha considerado que la Administracion no podría transigir cuando ejerce una potestad reglada, por el principio de la indisponibilidad de las potestades administrativas[73]. Entendemos que esto refiere a que no puede renunciar a la potestad, más no a modalizar su contenido y efectos, así por ejemplo la transacción sobre el monto y/o modo de pago de una multa administrativa.

5.- Colofón.

Conforme lo expuesto, la transacción aparece como un modo convencional de solucionar controversias en sede administrativa y judicial, entre la Administración y los particulares, a través de concesiones recíprocas que permitan extinguir las obligaciones cuestionadas o bien llegar a un acuerdo sobre el modo de cumplir un contrato.

De este modo se puede superar el diferendo y llegar, en los ya referidos términos de PAREJO ALFONSO, a codeterminar relaciones jurídico-administrativas. Una alternativa participativa y valiosa.

Resultará esencial, claro está, contar con dictámenes e informes técnicos de la Administración que merezcan plena fe -que sean suficientemente serios, precisos, razonables, no adolezcan de arbitrariedad aparente y no aparezcan elementos de juicio que destruyan su valor[74]-, como sustento de la decisión administrativa, en garantía de los intereses público y privado comprometidos en el caso.

Pero por sobre ello parece necesario alentar el espíritu colaborativo entre las partes, para buscar la autocomposición del conflicto[75], inspiradas por la finalidad de conseguir rápidamente la solución equitativa de éste[76], para buscar un expedito restablecimiento de la juridicidad y entendiendo como justo y meritorio tener la capacidad de superar controversias, antes que mantenerlas inercialmente como parte proverbial de la actividad administrativa.

 

[1] PAREJO ALFONSO, Luciano “La terminación convencional del procedimiento administrativo: naturaleza y características de una nueva figura en el derecho español”, en obra colectiva en homenaje al profesor Miguel S. Marienhoff, dirigida por Juan Carlos Cassagne  “Derecho Administrativo”, Buenos Aires, 1998, p. 712

[2] MARIENHOFF, Miguel S. “Tratado de Derecho Administrativo”, Buenos Aires, 1987, T. IV, p. 320.

[3] Esto BARNES lo explica como derivado de una Administración jerárquica, cerrada y piramidal, que actúa con imperium, rígida, paternalista, defensiva y distante, con un procedimiento estructurado a imagen y semejanza del proceso (BARNES, Javier “Tres generaciones de procedimientos administrativos”, en obra colectiva coordinada por ABERASTURY, Pedro y BLANKE, Hermann-Josef “Tendencias actuales del procedimiento administrativo en Latinoamérica y Europa”, Buenos Aires, 2011, p. 119 y sgtes).

[4] ESCOLA, Jorge “Tratado General de Procedimiento Administrativo”, Buenos Aires, 1981, p. 23.

[5] COMADIRA, Julio Rodolfo “Procedimientos Administrativos. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, anotada y comentada”, Buenos Aires, 2002, p. 5.

[6] CSJN, 06/05/2021, “ROA RESTREPO, HENRY c/ EN-M INTERIOR OP Y V-DNM s/RECURSO DIRECTO DNM, Fallos: 344:1013.

[7] CNCAF, Sala II, 5/05/11 29.833/07   "MULTISCOPE  S.A.  c/  E.N.  -M°  ECONOMIA  RESOL  47/07 AFIP DGA (8PACKING L) s/PROCESO DE CONOCIMIENTO".

[8] Fallos: 297:37; 311:689; 314:725; 324:3335. 332:1629 y 324:3335.

[9] AGUILAR VALDEZ, Oscar “El Agotamiento de la vía administrativa”, en obra colectiva dirigida por Guido S. TAWIL “Procedimiento Administrativo”, Buenos Aires, 2009, p. 85 con cita de Fallos: 324:3335. Sobre la distinción entre ambas vías ver también Ver CAM. NAC. CONT. ADM. FED., Sala III, 11/04/17 “Duarte, Diego Martin c/ EN-EMGE s/proceso de conocimiento” y 6/12/18, 57.188/2013 “Olivieri, Nélida Elena c/ PEN s/empleo público”.

[10] TAWIL, Guido S., “Sobre el futuro del procedimiento administrativo” en obra colectiva dirigida por POZO GOWLAND y otros “Procedimiento Administrativo”, Buenos Aires, 2012, T. II, p. 13.

[11] PERRINO, Pablo “La reforma del procedimiento administrativo”, en obra colectiva  “Procedimiento administrativo. A 20 años de la reforma constitucional”, Buenos Aires, 2015, p. 615 y sigtes.

[12] CANOSA, Armando N. “Procedimiento Administrativo: Recursos y Reclamos”, Buenos Aires, 2008,  ps. 376 texto y 413, nota 86.

[13] C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA I, 6/07/95 “Intercargo S.A.C. c/Aerolíneas Argentinas S.A. s/ ordinario”.

[14] En cuanto no termina con un acto expreso que decide sobre el fondo de la cuestión planteada (COMADIRA, Julio R., ESCOLA, Jorge H.,  COMADIRA, Julio P. “Curso de derecho administrativo”, T. II, Buenos Aires, 2012, p. 1195).

[15] En materia contractual se recuerda que el reglamento del Régimen de Contrataciones de la Administración pública nacional, aprobado por Decreto 1030/16 faculta a la Oficina Nacional de Contrataciones “Establecer un mecanismo de solución de controversias entre las jurisdicciones y entidades contratantes y los proveedores para la resolución de los conflictos que surjan entre las partes durante el procedimiento de selección, la ejecución, interpretación, rescisión, inexistencia, ineficacia o invalidez del contrato” (Art. 115, inc. l). En este sistema bien podría tener cabida la conciliación y la transacción.

[16] Se ha entendido que un límite material sería el de poder transar los reclamos de daños y perjuicios por responsabilidad extracontractual del Estado, en virtud de la previsión del Decreto 28.211/44 (PEREZ HUALDE, Alejandro “Administración y transacción judicial”, en obra colectiva dirigida por Juan Carlos CASSAGNE “Derecho Procesal Administrativo”, Buenos Aires, 2004, T. I, p. 360).

[17] Arts. 73, 308 y ccdtes. del CPCyCN.

[18] Así, el art. 1641 recepta el concepto de transacción “…es un contrato por el cual las partes, para evitar un litigio, o ponerle fin, haciéndose concesiones recíprocas, extinguen obligaciones dudosas o litigiosas”.

[19] Arts. 55 y 56 de la Ley 23.696. El pago sería en títulos de la deuda pública o bien se establecería una quita no inferior al 20% y la refinanciación del saldo resultante, o se contemplarían mecanismos que posibilitaran la reinversión en obras y servicios de la deuda reconocida en la transacción. A ese efecto en la reglamentación por Decreto 1105/89, se estableció la creación de Comisiones Asesoras en los diversos organismos públicos, además de una Comisión Asesora de Transacciones en el ámbito de la Procuración del Tesoro de la Nación, con el objeto de examinar las propuestas que se formulen en asuntos que revistan significativa o relevante trascendencia jurídica, económica, social o política.

[20] Art. 18 de la Ley 23.982, reglamentado por el art. 32 del Decreto 2140/91, el cual entre otros aspectos estableció que el trámite de las transacciones requería dictamen del servicio jurídico permanente de la repartición que fundamente la conveniencia jurídica y las ventajas económicas de arribar al acuerdo transaccional y se expida respecto del cumplimiento de los recaudos exigidos; la liquidación practicada con la conformidad de los funcionarios competentes para ello; la conformidad expresa del interesado; quita no menor al 20% del monto de la acreencia sobre la que verse la controversia; costas por su orden, y las comunes por mitades; renuncia o desistimiento de las partes a cualquier reclamo o acción administrativa, arbitral o judicial, entablada o a entablarse y al derecho en el que aquéllas se funden o puedan fundarse, respecto del objeto contenido en la transacción celebrada; intervención de la Comisión Asesora de Transacciones; etc.

 

 

[21] Art. 88 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Ver al respecto el artículo de PAREJO ALFONSO citado más arriba.

[22] “3. Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros u órgano equivalente de las Comunidades Autónomas, los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano. 4. Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos, ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios, relativas al funcionamiento de los servicios públicos.”

[23] El acuerdo alcanzado entre las partes deberá fijar la cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla establece el artículo 34 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

[24] Conforme los arts. 10 y 10 bis de dicha ley, los particulares tienen el derecho a examinar los documentos del procedimiento, y a presentar escritos y documentos, que la administración tiene la obligación de evaluar en orden a su relevancia con el objeto del proceso. Y en los procedimientos a instancia de parte, la autoridad competente, antes de la adopción formal de una medida negativa, debe comunicarle puntualmente las causas que impiden la aceptación de la solicitud, de modo que dentro del plazo de diez días desde la recepción de la comunicación, los instantes tienen el derecho a presentar sus comentarios por escrito, acompañado documentación.

 

[25] Es así que se pueden concluir acuerdos integrativos de la medida final o sustitutivos de dicha medida (Ver CASETTA, Elio “Compendio de Diritto Amministrativo”, 21ª Ed., Milano 2021, p. 377 y sgtes).

[26] C.NAC.CONT.ADM.FED., Sala IV, 28/12/99, “Desaci Diesel Elect.Arg. Const.Mec. y Elec. SACEI c/ E.N. (Mº de Economía, O.S.P. -Sec. de Ingr.Públ.-D.G.I.)”. En el mismo sentido se ha sostenido que “La aplicación analógica de las normas del Código Procesal Civil y Comercial  de  la  Nación  al  proceso administrativo es relativa porque  ello  sólo  es  posible  en  la  medida en que sus normas resulten  compatibles  con  los  principios generales propios que rigen  dicho  proceso. Si bien los jueces aplican la ley procesal no  pueden  dejar  de  ponderar  que  la  peculiar naturaleza del contencioso  administrativo  conduce  a  un  procedimiento propio que,  en  el orden nacional -pese a que no existe un código en lo contenciosoadministrativo   está   contemplado   por  la  Ley  de Procedimientos  Administrativos   y   su  reglamentación”  (C.NAC.CONT.ADM.FED., Sala IV, 23/4/93, "La Vendimia SA  c/ Estado  Nacional  -Ministerio de Economía -Secretaría de Comercio  Interior"; 15/4/98,"Santa Lucía  Cristal  SACI  y F c/ Administración Nacional de Aduanas"; y Sala II, 20/10/04, "Enecor  SA  -inc  Rendición  de Cuentas c/ Consejo Federal de la Energía Eléctrica (CFEE) s/ Deligencia Preliminar"). También existen pronunciamientos que establece que en cuanto en  el  ámbito  nacional  no  existe  un Código en lo Contencioso Administrativo  -como  ocurre,  en cambio, en las provincias y en la  Ciudad  de  Buenos  Aires-, y, por tal motivo, no hay un cuerpo normativo   que   de   manera   sistemática   regule  el  proceso contencioso  administrativo,  se debe  recurrir a la aplicación supletoria del CPCyCN [C.NAC.CONT.ADM.FED., Sala IV, 5/10/10, 22.720/09 "Golden  Peanut  Argentina  SA  c/EN  AFIP  DGI  Resol 11-VIII-09 (períodos VIII-IX-X/08) s/medida cautelar (autónoma)"].

[27] MONTI, Laura y VIETO FERREIRA, Mabel “Terminación del proceso administrativo”, en Obra colectiva “Tratado de Derecho Procesal Administrativo” dirigida por CASSAGNE, Juan Carlos, La Ley, Tomo II, p. 71.

[28] CÁM.AP.CONT.ADM.yTRIB., Sala II, 01/11/01, “Garcea, José c/ GCBA” (Del voto por sus fundamentos de Dr. Esteban Centanaro con adhesión de Dra. Nélida M. Daniele y Dr. Eduardo A. Russo.). Asimismo se ha sostenido que la transacción sobre derechos litigiosos es un acto formal que carece de todo valor si no se cumple la forma expresamente determinada por la ley (conf. art. 838 del Código Civil), y, esta forma, consiste en la incorporación del documento, donde consta la transacción, al expediente judicial. Hasta ese momento no hay transacción que haya quedado concluida, pudiendo los interesados desistir de ella (CÁM.AP.CONT.ADM.YTRIB., Sala II, 28/4/05, ”ELENA LORENZI S.R.L. c/ GCBA”, del voto por ampliación de fundamentos de Dr. Esteban Centanaro).

[29] CÁM.NAC.APEL.CIV., Sala A, 21/12/18, “SANABRIA  CACERES,  Hector  Guido c/ UGOFE S.A y otros s/ daños y perjuicios”. Allí se expresa también que no resulta necesario que  el  juez apruebe la transacción para que ésta sea válida, ya que   la   homologación   judicial   del   convenio  no  hace  al perfeccionamiento  de  éste,  que  queda  completo  aun  sin ese recaudo, conforme lo previsto en el art. 1642 CCyCN (la  transacción "produce  los  efectos  de  la  cosa  juzgada  sin  necesidad  de homologación  judicial"). En esa línea -continúa el fallo citado- el  acuerdo compositivo  alcanzado  por  las  partes respecto de los derechos controvertidos  extingue  el  diferendo  y  no  admite  una nueva controversia  entre  estas (podrá oponerse al efecto la excepción de transacción).

[30] CC0003 LZ 36464 2017 116 S 08/09/2020 Juez MOREDA (SD). “VIVERO, Víctor German C/ CHIAPETTA Javier Gastón S/ daños y perjuicios JC0600LZ.

[31] Ibídem.

[32] PEREZ HUALDE, Alejandro “Administración y transacción judicial”, en obra colectiva dirigida por Juan Carlos CASSAGNE “Derecho Procesal Administrativo”, Buenos Aires, 2004, T. I, p. 360.

[33] BOQUERA OLIVER, José María, “Administración Pública y Transacción”, Rev. Estudio de la Vida Local, N° 141, p. 323.

[34] Art. 1643 CCyCN. Se aclara en el artículo que mientras el instrumento no sea presentado, las partes pueden desistir de la transacción.

[35] ARNAUD, ob. y lug cits. Así por ejemplo se resolvió que resulta  improcedente  que  el  ejecutado  funde  la excepción de transacción-conciliación   opuesta,   en   los   intercambios  de "emails"   y  una liquidación,  lo cual da cuenta de meros contactos  y  propuestas,  pero  quien  invoca  una  transacción  como excepción,  debe  probar  que el derecho aducido por el pretensor ha  sido  renunciado por esa parte en un acuerdo celebrado con él, lo cual se compadece con la interpretación restrictiva  de la  transacción (conf. art. 1642 del Código Civil y  Comercial)  y,  en  cuanto a su forma, el art. 1643 del código citado  establece  que  debe hacerse por escrito y si recae sobre

derechos  litigiosos,  sólo es eficaz a partir de la presentación del  instrumento  firmado  por los interesados ante el juez de la causa (Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, Sala 1, 12/10/17, “Gobierno  de  la  Ciudad  Autónoma de Buenos Aires c/ obra social del personal auxiliar  de casas particulares s/ ejecución fiscal).

 

[36] Art. 1642 CCyCN. En igual sentido C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA II, 15/08/95, “García Sanabria Arturo A. y otros c/ E.N. (M° de Justicia) s/ empleo público”. Las transacciones reglan las diferencias respecto de las cuales los contratantes han tenido intención de transigir, "sea que esta intención resulte explícitamente de los términos de que se han servido, sea que se reconozca como una consecuencia necesaria de los que se halle expreso" (C.NAC.CONT.ADM.FED., Sala II, 8/08/95 “Morales Bustamante, María c/ E.N. -M° de Justicia- s/ empleo público”, con cita de la Sala IV del fuero in re "Ansaldo Ricardo y otros c/ E.N. (M° de Justicia) s/ empleo público", del 6/5/95; C.NAC.CONT.ADM.FED., Sala V, 29/12/95, Ares, Miguel A. y Otros c/ E.N. -Mº de Justicia- s/ empleo público).

[37] C.NAC.CONT.ADM.FED., Sala I, 6/07/95, “INTERCARGO S.A.C. c/Aerolíneas Argentinas S.A. s/ ordinario”, con cita de C.N.Civ., Sala F, 9/3/61, Ed. 1-25.

[38] C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA I,  17/11/98, “Jorge Antonelli Construcciones c/ Gas del Estado S.A. s/ contrato de obra pública”.

[39] C.NAC.CONT.ADM.FED., Sala I,  30/04/07, "Contreras  Hnos.  S.A.  y  Otro c/ Agua y Energía Eléctrica -Soc. del Estado- s/ Contrato Obra Pública". Se resolvió allí que al   revestir  el acta el carácter de un acuerdo transaccional en el   marco  de  ley 23.982 y su decreto reglamentario 2.140/91 se requería para  su  “perfeccionamiento" la aprobación por parte de los  órganos correspondientes de control [conf. art. 18 de la ley y art. 32, inc. m) del decreto], de modo que si no  había  aprobación  por  parte  de  la Sindicatura General de la Nación  o  del  organismo de control pertinente, no cabía tener por perfeccionada la transacción (Cons. 8).

[40] CSJN, 7/3/2000, “Banco de la Nación Argentina c/I.B.M. Argentina S.A.”. La transacción se produjo en el marco de las causas judiciales atinentes a la revocación del contrato del denominado “Proyecto Centenario”. La cláusula cuarta del convenio de transacción había condicionado la validez de dicho acuerdo a la inexistencia de objeciones por parte de una serie de organismos de la administración nacional. Alguno de ellos no se expidió por considerarse incompetente y la alzada entendió que como hacía falta tal dictamen favorable no correspondía la homologación. La Corte Suprema resolvió lo contrario -y otorgó la homologación- entendiendo que se cumplió lo pactado en cuanto a inexistencia de objeciones (ya sea por considerarse los organismos incompetentes, por no tener nada que objetar o por solo tener observaciones formales).

[41] ARNAUD, ob. y lug cits.

[42] PEREZ HUALDE, Alejandro, ob. cit., ps. 372/373.

[43] MARIENHOFF, Miguel S. “Tratado de Derecho Administrativo”, T. III-A, Buenos Aires, 1983, p. 612.

[44] PEREZ HUALDE, Alejandro, ob. cit., ps. 362 y 363, con cita de Miguel BERCAITZ.

[45] BOQUERA OLIVER, ob. cit., P.339.

[46] C.NAC.CONT.ADM.FED. Sala I, 22/05/03, "David  Pustelnik  S.A.  y  otros  c/M°  de  Economía  y  Obras y Serv.Públicos y otro s/juicio de conocimiento".

[47] MURATORIO, Jorge I. “Los contratos administrativos viciados de nulidad absoluta (Acción de lesividad. Alternativas)”, Rev. La Ley, ejemplar del 4/9/95.

[48] “ARTICULO 1644.- Prohibiciones. No puede transigirse sobre derechos en los que está comprometido el orden público, ni sobre derechos irrenunciables…”

[49] Respecto a la categoría de “nulidad absoluta” y “nulidad relativa”, el art. 386 CCyCN establece que: “Criterio de distinción. Son de nulidad absoluta los actos que contravienen el orden público, la moral o las buenas costumbres. Son de nulidad relativa los actos a los cuales la ley impone esta sanción sólo en protección del interés de ciertas personas”.

[50] Así por ejemplo se entendió que tratándose de un supuesto de nulidad absoluta e insanable, no susceptible de confirmación y siendo por lo demás ajena al caso una eventual hipótesis de conversión del acto administrativo (arts. 14, 19 y 20 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos) resultan de aplicación los principios que informan el art. 858 del Código Civil que impiden la transacción cuando ha tenido por objeto la ejecución de un título nulo o de arreglar los efectos de derechos que no tenían otro principio que el título nulo que los había constituído (CAM.NAC.CONT.ADFM.FED., SALA V, 29/05/98, “Banco de la Nación Argentina c/ IBM Argentina S.A. s/ Proceso de Conocimiento. Causa nº 22.855/96 Civiles S.A. c/ Fisco Nacional - DGI s/ Dirección General Impositiva”).

[51] El art. 12 CCyCN establece: “Orden público. Fraude a la ley. Las convenciones particulares no pueden dejar sin efecto las leyes en cuya observancia está interesado el orden público. El acto respecto del cual se invoque el amparo de un texto legal, que persiga un resultado sustancialmente análogo al prohibido por una norma imperativa, se considera otorgado en fraude a la ley. En ese caso, el acto debe someterse a la norma imperativa que se trata de eludir”.

[52] ALTERINI, “Código Civil y Comercial comentado”, tomo I, La Ley, Buenos Aires, 2016, p. 84.

[53] ALTERINI, “Código Civil y Comercial comentado”, tomo VII, La Ley, Buenos Aires, 2016, p. 704

[54] LORENZETTI, Ricardo Luis, “Código Civil y Comercial de la Nación. Comentado. Tomo VIII”, Rubinzal-Culzoni Estudios, Santa Fe, 2015, p. 95.

[55] De ninguna manera la existencia del interés público puede llevar a calificar

todas las normas del régimen de obra pública como de orden público, en

especial aquéllas de las cuales derivan un crédito a favor de las partes que,

por su naturaleza patrimonial, son esencialmente disponibles y, por ello,

renunciables [C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA IV, 25/03/93, “CONTI HNOS. S.R.L. c/ E.N. (Min. de Acción Soc.) s/ cobro de pesos].

[56] C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA IV, 11/04/95 “ESCOBAR MARTINEZ, Daniel Ramón c/ A.N.A. s/ Administración Nacional de Aduanas”; CNCONTADMFED, Sala II, 22/03/11, "INSTITUTO  MERIEUX ARGENTINA S. A. c/ E.N. (M° de Salud y Acción Social) s/ Contrato Administrativo." Con cita de C.S.J.N., 5/5/09, "Navarta, José Américo c/ Banco Central de la Republica Argentina.

[57] La  ley  25.344  es de orden público (art. 13), en los términos y alcances previstos en el art. 16 de la ley 23.982. [C.NAC.CONT.ADM.FED.SALA I, 17/07/01, "Sauhc  Felix  Omar  c/E.N.  (Estado  Mayor  Gral.  de la Armada) s/retiro militar y fuerzas de seguridad"]. El   carácter   de   orden   público   que   reviste  la  ley  de consolidación   (art.   13  de  la  ley 25.344) implica que tanto ella  como  las normas que la reglamentan resultan de inexcusable aplicación  atento  la  imperatividad  e irrenunciabilidad de sus disposiciones   [C.NAC.CONT.ADM.FED., Sala V, 22/04/08, "Tejerina  Britos  Julieta  Beatriz  c/  E.N. -AFIP- D.G.I.( T.F. 2267-I) s/ Amparo ley 16.986", con cita de C.S.J.N.  "Domínguez,  Bernardino  Eustaquio  c/Servicio Penitenciario Federal", 28/8/2007].

 

[58] CAM.NAC.CONT.ADM.FED., SALA I, 12/02/98, “Gestionar c/ Secretaría de Comercio e Inversiones -Disp.DNCI 68/97”: La ley 24.240 es una ley de orden público y los particulares no pueden dejar sin efecto derechos que asegura nuestra Constitución en su art. 42.

[59] CNCont.Adm.Fed., Sala I "BANCO  DE  GALICIA  y  BUENOS  AIRESSA y OTROS C/UIF-RESOL 36/10(EXPTE 68/10)".16/08/11 Con cita de CSJN,  Fallos  181:288; 274:64;  295:62;  306:1223, 1615 y 2101; y 316:2695; CNACAF, SalaII,  "Compañía  Integral  de Montajes SA" del 22/10/02; Sala III,"Gatti  Miguel" del 18/10/96 y "Cía Argentina de Seguros ANTA SA" del 30/06/08, y Sala IV, "Grunmaum Rico" del 02/10/01).

[60] C.NAC.CONT.ADM.FED., Sala  I, 30/08/05 "Davidoff  Constantino  c/  Reino  Unido  de  la  Gran  Bretaña e Irlanda s/ daños y perjuicios" (Del voto del juez Coviello, cons. XII).

[61] ARNAUD, Martin “La transacción en materia administrativa en Francia”, Ius et Praxis, Año 7 N°2: 187-207, 2001, versión on line ISSN 0718-0012.

[62] La prescripción es una institución de orden público destinada a mantener el orden y poner un límite al término para el ejercicio de los derechos (C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA II, 4/06/92, “BELLOMO, Víctor Rodolfo c/ E.N. (MIN. DE DEF.) s/ juicios de conoc.).

 

[63] Si  en  el  caso  se  verifica  un  conflicto interadministrativo regido  por  la  ley  19.983  y como tal, ajeno a la jurisdicción judicial  si  bien ninguna de las partes ha planteado la cuestión que   aquí   se   advierte,  lo  cierto  es  que  corresponde  su introducción de  oficio  debido a que se encuentra involucrado el orden  público  en  la  medida en que se trata de dilucidar si la pretensión  formulada  debe,  o no, ser dirimida en el ámbito del Poder Judicial (C.NAC.CONT.ADM.FED., Sala III, 16/12/10, "Aerolíneas  Argentinas  S.A.  c/  E.N. -AFIP DGI- Resols 417/06, 228/06 s/ Dirección General Impositiva").

 

[64] En el art. 95 de la ley 24.076 se dispuso que "La presente ley es de orden público. Ninguna persona puede alegar en su contra derechos irrevocablemente adquiridos". Se ha dicho que ello encuentra su justificación en la esencia misma del servicio público, es decir que, si el legislador ha entendido que el interés general estará mejor satisfecho mediante la nueva regulación no pueden alegarse derechos adquiridos que obstaculicen o impidan el cumplimiento de los objetivos legales (C.NAC.CONT.ADM.FED., SALA II, 1/04/97, “Compañía General de Gas S.A. -RQU- c/ Enargas -Resol. 103/94” con cita de Sala IV del fuero in re "Establecimientos Metalúrgicos S. Becciu e Hijos S.A. c/ Enargas -Resol. MJ Enargas 12/93", del 24/4/95)

 

[65] Las  normas  que  establecen el sistema jurídico de radiodifusión son    de   indiscutible  orden  público  habida  cuenta  que  se presentan  como  contenedoras  de  un  conjunto  de principios de orden   superior  estrechamente  vinculados  a  la  existencia  y conservación  de  la organización social establecida y limitadora de la autonomía de la voluntad [C.NAC.CONT.ADM.FED., Sala III, 27/04/07 "Radio  y Televisión Trenque Lauquen SA- Inc. Competencia c/ E.N. s/ medida cautelar (autónoma)]".

[66] Las   disposiciones   contenidas   en  los  Pliegos  de  Bases  y Condiciones  Generales  y Particulares son la fuente principal de donde  se  derivan  los derechos y obligaciones de las partes las cláusulas  allí  contenidas  resultan obligatorias para todos los intervinientes   en   el  proceso  licitatorio y  su cumplimiento interesa  al orden público, por ser la ley del contrato (C.NAC.CONT.ADM.FED. Sala  V. 9/10/08, "EDESUR  SA  c/  Estado  Nacional-M°  de  Economía  y O.Y.S.P. s/Contrato Administrativo").

[67] CAM. NAC. CONT. ADM. FED., SALA V, 29/12/20, "AFIP-DGI   c/  CASINO  BUENOS  AIRES  SA  s/  DIRECCION  GENERAL IMPOSITIVA", donde se cita: "las  nulidades  absolutas  no  son susceptibles  de  prescripción.  Lo  que  es  inmoral,  lo que es contrario  al  orden  social,  lo  que  se reputa inexistente por faltas  de  formas  sustanciales,  no  puede  subsanarse  por  el transcurso  del  tiempo.  El acto será siempre inmoral, contrario al  orden  público  o  carente  de las formas indispensables a su existencia,  cualquiera  sea  el  número de años que hayan pasado desde  su celebración. El tiempo es impotente para transformar lo inmoral  en moral, lo ilícito en lícito, lo informal en formal, y siempre  el  acto  conservará  el  vicio original" (conf. Fallos: 179: 278).

[68] Respecto a las nulidades absolutas la CSJN sostuvo que: "... no son susceptibles de prescripción. Lo que es inmoral, lo que es contrario al orden social, lo que se reputa inexistente por falta de formas sustanciales, no puede subsanarse por el transcurso del tiempo. El acto será siempre inmoral, contrario al orden público o carente de las formas indispensables a su existencia, cualquiera sea el número de años que hayan pasado desde su celebración. El tiempo es impotente para transformar lo inmoral en moral, lo ilícito en lícito, lo informal en formal, y siempre el acto conservará el vicio original" (Prov. de Mendoza c/ Empresa Constructora F. H. Schmidt S.A. S.A. Explotadora de Tierra del Fuego c/ Nación, 1937, Fallos: 179:249).

Y la jurisprudencia también entendió que: “Finalmente, el art. 14 de la ley 19.549 dispone que son nulos de nulidad absoluta e insanables los actos administrativos en los que la voluntad de la Administración adolezca de error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta. Asimismo, la invalidez del acto nulo y la acción para pedirla no está sujeta a ningún plazo de prescripción. Los actos nulos no se consienten, porque su nulidad es de tal carácter que trasciende el puro interés del destinatario de él, y afecta al interés público, al orden público” (CNCyCF, Sala III, 03/07/97, “Maruba S.C.A. c. Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos”).

[69] CNCAF, Sala IV, 28/6/16, “Raffo, Julio César y otros c/ COMFER Resol 262/07 y otro s/ empleo público” (Causa Nº 20.175/2008/CA3). 

[70] CAM. NAC. CONT. ADM. FED., SALA V, 29/12/20, "AFIP-DGI   c/  CASINO  BUENOS  AIRES  SA  s/  DIRECCION  GENERAL IMPOSITIVA", con cita de Fallos: 179: 278.

[71] GONZALEZ PEREZ, Jesús, “La terminación anormal del proceso administrativo”, 1955, disponible en file:///Dialnet-LaTerminacionAnormalDelProcesoAdministrativo-2112026%20(1).pdf

[72] Ibídem.

[73] GONZALEZ VARAS IBAÑEZ, Santiago “La irrupción de las negociaciones en el Derecho administrativo: transacciones, convenios, arbitrajes 1 (alerta frente a vías que informan de su posible extensión)”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 2011, p. 69, disponible en https://www.researchgate.net/publication/317191605_LA_IRRUPCION_DE_LAS_NEGOCIACIONES_EN_EL_DERECHO_ADMINISTRATIVO_TRANSACCIONES_CONVENIOS_ARBITRAJES

[74] Procuración del Tesoro de la Nación, Dictámenes 312:132.

[75] En términos de GUASP citado por BOQUERA OLIVER, ob. cit., p. 322.

[76] ARNAUD, ob. cit.