Los avances tecnológicos llegaron para quedarse y su velocidad es vertiginosa. Como todo actor de la sociedad, el Estado no es ajeno a ello. Las estructuras tradicionales de antaño que forman los cimientos de las estructuras gubernamentales se han visto tambaleantes ante los desafíos que les proponen las nuevas tecnologías.

No es novedad que las estructuras estatales y sus procesos de compras no se encuentran aptos para enfrentar situaciones en donde se requiere dar soluciones a necesidades del mundo moderno. Para ello, es indispensable encontrar las respuestas adecuadas: soluciones modernas y dinámicas para responder a necesidades de la sociedad moderna y dinámica.

Si bien los métodos tradicionales de compras por parte del Estado suelen ser procesos creados en tiempos en los que no existía un desarrollo tecnológico globalizado, la realidad es que han sido, durante largo tiempo, procesos aptos para dar respuesta a las necesidades que el Estado debía proporcionar a la sociedad. Sin embargo, dichos mecanismos hoy se encuentran en debate.

Sus estructuras rígidas, con plazos perentorios, con exigencias de cumplimiento estricto, son impedimentos para los Estados a la hora de contratar productos o servicios derivados de la investigación y el desarrollo tecnológico (I+D).

Cuando se habla de contratar soluciones derivadas de la I+D es inevitable pensar en la necesidad de procedimientos flexibles, que se puedan ir adecuando a las etapas que se van logrando en el camino de la investigación y desarrollándose a medida que se plantea un producto mínimo viable o prototipos. Todo ello dista bastante de las posibilidades que se presentan en los mecanismos tradicionales de compras públicas.

Ahora bien, no sólo los avances tecnológicos generan esta disrupción en el mundo de las compras públicas sino que la aparición de nuevos actores que pueden proveer de soluciones a necesidades del sector público por medio de nuevos procesos basados en la I+D, comienza a ser un factor que hace que los Estados se replanteen sus formas de vincularse con el sector privado.

Todo ello ha derivado en que la posibilidad de incorporar nuevos mecanismos vinculados a las formas en que los Estados adquieren soluciones para las necesidades públicas sea uno de los temas que mayor interés está generando.

A nivel mundial el paradigma tradicional de vinculación de los proveedores para con el Estado está cambiando. La posibilidad de incorporar los formatos de compras públicas de innovación se está discutiendo en la gran mayoría de los países del mundo[1], cuando no, regulándose. Las Contrataciones Públicas de Innovación facilitan técnicas contractuales que se ha demostrado que favorecen el desarrollo analizando la contratación pública desde una perspectiva estratégica para identificar cómo se puede alcanzar de mejor modo la innovación[2] y una optimización de los recursos públicos.

Asimismo, el formato de contrataciones públicas de innovación genera mayor eficiencia del gasto público, facilitando en particular la participación de pequeñas y medianas empresas (PYME) en en dichos procedimientos[3] y permitiendo que los contratantes utilicen mejor la contratación pública en apoyo de objetivos sociales comunes[4].

Los compradores públicos pueden promover la innovación entre los operadores del mercado consolidados, pero también brindar oportunidades importantes a las PyMEs y a las empresas nuevas innovadoras que pueden proponer soluciones de vanguardia para cubrir necesidades insatisfechas y afrontar dificultades para llevarlas al mercado.

Al actuar como clientes principales, los compradores públicos pueden brindar a las empresas innovadoras una oportunidad para probar sus nuevas soluciones en condiciones reales. Asimismo, al convertirse en clientes y contribuir así al aumento del volumen de negocios de dichas empresas, los poderes adjudicadores fomentan que otros inversores, tanto públicos como privados, se vean interesados en invertir en sus actividades[5].

“...El potencial estratégico de la contratación de innovación es inmenso, especialmente en términos de apoyo al desarrollo tecnológico en el sector público y por parte de este. Las industrias que dependen de las ventas al sector público pueden sentirse motivadas para innovar y adoptar tecnologías nuevas a través de la demanda pública. Los sectores sociales, como la atención sanitaria, el tratamiento del agua, la calefacción urbana, las carreteras y los ferrocarriles, dependen casi en exclusiva de las manifestaciones de la demanda pública. En estos casos, la contratación pública es un vehículo claro para articular esa demanda e impulsar el progreso tecnológico…”[6].

No olvidemos que “...El proceso de innovación abarca la investigación y el desarrollo (I+D), así como fases posteriores, como la preproducción, producción, distribución, formación, preparación del mercado y el desarrollo de nuevos métodos organizativos o de marketing.”[7]

La contratación de innovación por parte de los Estados constituye una gran oportunidad para los compradores públicos, los ciudadanos y las empresas. Es una oportunidad para generar un cambio paradigmático en la forma de relacionarse entre ellos y, puntualmente, para replantearse cuáles son las formas más adecuadas para una articulación público-privada de vanguardia, aggiornada a los nuevos tiempos que se viven. Para convertir esta oportunidad en realidad, es esencial un marco político completo que proporcione una visión creativa, una estrategia disruptiva y arbitrar los medios adecuados para lograr resultados.

Como correlato lógico de la implementación de nuevas formas de contratación pública, es indispensable hacer mención a los cuidados que los Estados deben tener en consideración al momento de comprar. No es menor mencionar que las erogaciones estatales que se destinan en los procesos licitatorios a los fines de contratar productos o servicios es dinero público por el cual el Estado debe responder y bregar por su correcta utilización.

Ello nos lleva inexorablemente a plantear algunas cuestiones que deben estar presente al momento de crear nuevas formas de contratación. He aquí el quid de la cuestión en materia de compras de innovación: la importancia de encontrar un equilibrio entre la necesidad de contar con mecanismos de compras públicas flexibles que permitan ir adecuando el producto o servicio a la dinámica del mundo de la I+D; y la necesidad del Estado de mantener determinadas pautas de control a fin de evitar vulnerar principios propios del derecho administrativo como así también los compromisos asumidos ante la sociedad sobre transparencia de gobierno.

Los mecanismos y técnicas contractuales que se encuentran en análisis en el mundo relacionados a las diferentes posibilidades de implementar las compras públicas de innovación han demostrado que estos procedimientos favorecen la misma analizando la contratación pública desde una perspectiva estratégica para identificar cómo se puede alcanzar de mejor modo la innovación y demás objetivos. Ellos son:

1. Contratación precomercial (CPC): “...contratar los servicios de I+D incluyendo las fases de prototipos o primeras pruebas de producción. No incluye la compra de grandes cantidades de soluciones finales en fase comercial y tampoco debe constituir ayuda del Estado..”[8];
2. Consultas Preliminares de Mercado: “...obtener información del mercado con vistas a la contratación posterior o informar a los potenciales proveedores sobre las necesidades de la administración pública…”[9];
3. Diálogo competitivo: “...cada licitador presenta una oferta basada en su propia solución para las necesidades que la administración pública haya definido (…) Se emplea en proyectos grandes y complejos que no se pueden definir anticipadamente sus prescripciones técnicas…”[10];
4. Procedimiento de Licitación con negociación: “...contrataciones de obras, servicios o suministros que incluyan elementos de adaptación, diseño, innovación u otras características que hagan inadecuada la adjudicación de un contrato sin previa negociación…”[11] debido a los riesgos o a la complejidad que implica. La administración pública debe especificar de antemano las características de los bienes o servicios a contratar.
5. Asociación para la Innovación: “...permite la adjudicación de un contrato por fases cubriendo todas las etapas desde la I+D hasta la contratación de un volumen comercial de productos o servicios terminados, con la participación de uno o más operadores económicos en cada fase…”[12]

Argentina no cuenta al día de la fecha con una regulación específica sobre compras públicas de innovación. Si bien es una temática que se encuentra en el centro de los debates entre los funcionarios de los diferentes niveles del Estado y los empresarios, aún no ha logrado una recepción normativa. “...El relevamiento del marco regulatorio vigente pone de manifiesto, en consecuencia, la necesidad de realizar adecuaciones tanto a nivel de las normas procedimentales como de las normas sobre direccionamiento del poder de compra estatal, de modo de crear un entorno normativo más favorable a la innovación”.[13]

En contraste con lo que ocurre en el ámbito de la administración pública, el sector privado se encuentra en un grado bastante avanzado respecto de la implementación de I+D para potenciar sus negocios y generar mayor competitividad en el mercado siendo Argentina es un país en el cual se desarrollan innumerables proyectos de empresas tecnológicas. Hacia finales del año 2020 Latinoamérica contaba con aproximadamente 22 empresas denominadas unicornios[14], de las cuales 6 son Argentinas[15]. Dicha situación no sólo demuestra el gran potencial con que cuenta nuestro país en lo que se conoce como industria de economía 4.0 sino que además posiciona a la Argentina en un lugar de relevancia en el escenario de innovación mundial.

En el mismo camino se encuentra desde hace varios años la ciudad de Rosario. Tanto desde el sector privado como desde el Estado se vienen desarrollando distintas iniciativas para acompañar el cambio propiciado por los avances tecnológicos posicionándose en el país como una de las ciudades de vanguardia en temas de Economía 4.0.

A los meros fines ejemplificativos podemos mencionar la creación en el año del Polo Tecnológico de Rosario -cuyos orígenes se remontan al año 2000 aproximadamente, quedando oficialmente conformado en el año 2004-; la creación de Zonai -Parque Tecnológico Oficial Provincial desde el año 2012-; los espacios de Pre Incubación de proyectos de Base Tecnológica; la creación de la Secretaría de Modernización y Cercanía dentro del propio municipio que lleva adelante varios proyectos con el fin de digitalizar los trámites en los que el Estado Municipal es parte; la creación de Vidrieras en Red Rosario, una plataforma virtual a fin de que los comercios y empresas de la ciudad puedan exponer en un modo vidriera sus productos e, incluso venderlos creando un modo tienda a través de una cuenta gratuita proporcionada por el Banco Municipal de Rosario; la incorporación de normativas relacionadas con la implementación de las notificaciones electrónicas y expedientes electrónicos; la creación de un Fondo de Innovación Rosario (FO.IN.ROS.) a fin de financiar proyectos de base tecnológica; la implementación de programas tales como: el de Transformación Digital de Pymes, Programa de Preincubación de Empresas de Base Tecnológica, Programa de capacitación en Experiencia Centrada en el Usuario, programas dirigidos a juventudes para inclusión digital, entre otros; la propuesta del Poder Ejecutivo para modificar el Código de Faltas para pasar a un Código de Convivencia en el cual la tecnología pasa a formar parte importante de los procedimientos; los acuerdos con la Universidad Nacional de Rosario para el desarrollo de la Incubadora de EBTs; el Plan de Digitalización de la Administración Pública Municipal que incluye acuerdo con otros estamentos estatales a fin de la incorporación de tecnologías para facilitarle al ciudadano el acceso y contacto con el Estado; y así podríamos enumerar incontables propuestas que están en curso en la ciudad.

En este contexto, en el mes de junio de este año el Intendente de la ciudad de Rosario, Pablo Javkin envió al Concejo Municipal un mensaje con un proyecto de ordenanza para incorporar las compras públicas de innovación en el sistema de compras municipal.

Desde la Subsecretaría Legal y Técnica del Municipio, Juliana Conti explicó “...Junto con el Secretario de Modernización y Cercanía municipal, Germán Giró y el Intendente Pablo Javkin presentamos el proyecto de ordenanza de “Compras Públicas de Innovación” que ha sido enviado al Concejo Municipal para su tratamiento y aprobación. Es un proyecto que incorpora mecanismos novedosos a fin de fomentar la innovación y el desarrollo de proyectos locales: la posibilidad de "Asociación para la innovación" y la "Oferta no solicitada". Si bien dichos mecanismos ya han sido regulados en algunos países del mundo, el proyecto de ordenanza enviado por el Intendente de la ciudad de Rosario es la primera regulación sobre el tema en Argentina…”. Y concluyó “...Los objetivos de esta nueva normativa tienden a  promover la adquisición de bienes, servicios y obras innovadoras basados en la aplicación de nuevos conocimientos y tecnologías mediante estrategias tendientes a fortalecer vínculos con los sectores científicos y tecnológicos de la ciudad, al mismo tiempo que pretende identificar necesidades funcionales cuyas soluciones permitan mejorar servicios y prestaciones. Estos nuevos mecanismos comprenden actividades de investigación y desarrollo de soluciones no existentes en el mercado, la compra de tecnología nueva o tecnología mejorada, cuyo desarrollo pueda realizarse en un tiempo razonable y adecuado a las necesidades a resolver en el municipio como así también la adaptación de bienes o servicios preexistentes, a las necesidades específicas de las áreas y dependencias municipales.”.

A través de esta iniciativa el Municipio de Rosario se convierte en la primera ciudad de Argentina en contar -en caso de ser aprobada por el Concejo Municipal- con una regulación respecto de las Compras Públicas de Innovación. En definitiva, el proyecto pretende adecuar la normativa vigente en función de la dinámica en la que se ve inmerso el Estado en virtud de los avances tecnológicos y aparición de nuevos actores que pueden proveer de soluciones a necesidades del sector público por medio de procesos nuevos, basados en la investigación y el desarrollo. Asimismo, impulsa el fomento y desarrollo de proveedores locales y/o nacionales y, en particular, micro, pequeñas y medianas empresas y pequeños productores agropecuarios y de estimular el desarrollo científico-tecnológico y la innovación.

[1] Ejemplo de ello son el Subprograma de Contratación Pública para el Desarrollo Tecnológico y la Innovación de Uruguay (LEY 18.362, regglamentada por Decreto 191/019); la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Eu- ropeo y del Consejo; Brasil (Ley 8.666 y su Decreto Reglamentario 7.546, Ley 10.973, Ley 11.196, Ley complementaria 123, Ley 12.349); Colombia (Ley 80/93, Documentos Compes 3.582, Circular Extrena 6/2013); Chile (Directiva 8); Ecuador (Ley Orgánica del Sistema de Contratación Pública, Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017); El Salvador (Política Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología); México (Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018); Nicaragua (Política Nacional de Cienta y Tecnología 2011-2013); Panamá (Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2010-2014); Perú (Plan Nacional Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación para la Competitividad y el Desarrollo Humano 2006-2021);; etc.

[2] Abbey Semple, Public Procurement Analysis, traducción al español por Juan Manuel Guimerans Rubio© Ayuntamiento de Valladolid, “Guía para autoridades públicas sobre la contratación pública de innovación”, pág. 8, Procurement Innovation Platform, European Commission.

[3] Ejemplos: Drones y equipos de protección individual para luchar contra los incendios forestales en Bulgaria y Serbia (https://ted.europa.eu/udl?uri=TED:NOTICE:222939-2017:TEXT:ES:HTML&tabId=0); Una red inteligente para la «ciudad de la luz» (https://tomorrow.city/a/amsterdam-pone-en-marcha-un-sistema-de-luz-urbana-modulable); Preservación del patrimonio cultural en archivos digitales de código abierto innovadores (http://www.preforma-project.eu), entre otros.

[4] Directiva 2014/24/Ue del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública.

[5] Anuncio de la Comisión Orientaciones sobre la contratación pública en materia de innovación, Bruselas, 15.5.2018 C (2018) 3051 final, Comisión Europea

[6] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=OJ:C:2021:267:FULL&from=EN

[7] Abbey Semple, Public Procurement Analysis, traducción al español por Juan Manuel Guimerans Rubio© Ayuntamiento de Valladolid, “Guía para autoridades públicas sobre la contratación pública de innovación”, pág. 5, Procurement Innovation Platform, European Commission.

[8] Abbey Semple, Public Procurement Analysis, traducción al español por Juan Manuel Guimerans Rubio© Ayuntamiento de Valladolid, “Guía para autoridades públicas sobre la contratación pública de innovación”, pág. 20, Procurement Innovation Platform, European Commission.

[9] Abbey Semple, Public Procurement Analysis, traducción al español por Juan Manuel Guimerans Rubio© Ayuntamiento de Valladolid, “Guía para autoridades públicas sobre la contratación pública de innovación”, pág. 19, Procurement Innovation Platform, European Commission.

[10] Abbey Semple, Public Procurement Analysis, traducción al español por Juan Manuel Guimerans Rubio© Ayuntamiento de Valladolid, “Guía para autoridades públicas sobre la contratación pública de innovación”, pág. 22, Procurement Innovation Platform, European Commission.

[11] Abbey Semple, Public Procurement Analysis, traducción al español por Juan Manuel Guimerans Rubio© Ayuntamiento de Valladolid, “Guía para autoridades públicas sobre la contratación pública de innovación”, pág. 24, Procurement Innovation Platform, European Commission.

[12] Abbey Semple, Public Procurement Analysis, traducción al español por Juan Manuel Guimerans Rubio© Ayuntamiento de Valladolid, “Guía para autoridades públicas sobre la contratación pública de innovación”, pág. 25, Procurement Innovation Platform, European Commission.

[13] Camotto, Sabrina; “Compras Públicas para la Innovación: Propuestas de políticas para la Argentina”, Informe Técnico Nº 12, Centro Interdisciplinario de Estudios en Ciencia, Tecnología e Innovación (CIECTI), Libro digital, 1ª Edición , págs. 8 y 9, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, año 2019. 

[14] Empresas que llegan a tener una valuación superior a U$S1.000.000.000.000 (mil millones de dólares).

[15] Hasta el año 2019 las empresas unicornio argentinas eran 5, a saber: MercadoLibre, Globant, OLX y Despegar, según estadísticas de IDC (International Data Corporation), principal empresa estadounidense de inteligencia de mercados, servicios de consultoría y temas relacionados con tecnología de la información, telecomunicaciones y tecnología de mercados de consumo, https://www.idc.com/latam. A partir del año 2020 se incorporó Auth0.