1.      La interpretación contractual y el contrato de adhesión

La correcta interpretación de los diversos contratos celebrados por la Administración Pública -administrativos, interadministrativos o regidos en parte por el derecho privado, todos ellos, “los contratos públicos”- constituye un elemento esencial para su adecuada ejecución y para la satisfacción de los fines públicos comprometidos en cada caso[1]. Determinar el verdadero sentido y alcance de lo convenido exige atender el íntegro texto contractual, la voluntad de las partes (relativizada en los contratos administrativos), el marco normativo aplicable (fundamentalmente la integración con el sistema de contrataciones públicas y normativa complementaria) y, especialmente, el interés público que justifica la contratación estatal[2]. Así se establecerá el sentido de cada proposición jurídica que es una creación decisional que conforma el contrato público[3].

Por su parte, en materia contractual en general, la regla contra proferentem tiene una larga tradición histórica y se vincula estrechamente con los contratos celebrados por adhesión a cláusulas generales predispuestas[4]. En estos supuestos, una de las partes fija unilateralmente el contenido contractual, mientras que la otra se limita a aceptar o rechazar el esquema normativo propuesto[5].

En este contexto, surge el interrogante acerca de la aplicabilidad, en el ámbito de la contratación pública, de la regla interpretatio contra proferentem, ampliamente reconocida en el derecho privado como criterio para resolver (en favor de la parte débil) ambigüedades contractuales en perjuicio de quien predispuso unilateralmente las cláusulas (la parte fuerte). La cuestión presenta particular complejidad cuando el predisponente es la Administración pública, cuya actuación se presume orientada a la tutela del interés general, y que, además, cuenta con la prerrogativa interpretativa en los contratos administrativos[6].

La contratación pública se estructura, de manera general, sobre esta lógica. Los sistemas de contrataciones estatales establecen un conjunto de normas, pliegos y condiciones generales y particulares que el oferente debe aceptar in totum para contratar con la Administración. Ello permite afirmar que, en términos técnicos, gran parte de los contratos públicos son contratos de adhesión, pues, como sostienen COMADIRA y ESCOLA, tal es fórmula que prevalece en la contratación pública precisamente por el interés público y por la subordinación del cocontratante frente a la Administración[7].

Sin embargo, esta constatación no resulta suficiente para trasladar sin más las reglas interpretativas del derecho privado al ámbito público, dado que la contratación pública se inserta en un régimen jurídico especial, presidido por el principio de juridicidad y orientado a la satisfacción del interés general.

 

2.      El contrato público y su régimen jurídico

Conforme lo ha establecido la Corte Suprema de Justicia de la Nación (“CSJN”) “…la noción de contrato es única, común al derecho público y al derecho privado, pues en ambos casos configura un acuerdo de voluntades generador de situaciones jurídicas subjetivas,…”.[8] No obstante, todos los contratos celebrados por la Administración —sean administrativos, interadministrativos o regidos en parte por el derecho privado— se encuentran hoy sometidos a un sistema de contrataciones públicas de carácter predominantemente público[9].

En estos regímenes se regulan, entre otros aspectos, los principios rectores de la contratación, el procedimiento de selección del contratista, la ejecución contractual y las prerrogativas administrativas. Entre estas últimas se destaca la potestad interpretativa, mediante la cual la Administración puede resolver las dudas que surjan durante la ejecución del contrato, a fin de evitar la paralización de la obra, el servicio o el suministro comprometido[10].

Dicha prerrogativa, sin embargo, no es absoluta, se debe ajustar a las reglas de interpretación aplicables, y su fundamento reside en la protección del interés público inmediato y directo, lo cual es propio del contrato administrativo, y, a la vez, esto permite excluirla —o al menos atenuarla— en los contratos privados de la Administración[11] y en ciertos regímenes especiales, como los contratos de participación público-privada y los contratos de concesión de obra, infraestructura y servicios públicos[12].

 

3.      La regla contra proferentem en nuestro derecho

 

3.1.           Contratos de adhesión y codificación civil y comercial

El Código Civil y Comercial de la Nación (“CCyCN”) regula expresamente los contratos celebrados por adhesión a cláusulas generales predispuestas y consagra la regla contra proferentem para resolver ambigüedades imputables al predisponente.

Así, el contrato por adhesión es “aquel mediante el cual uno de los contratantes adhiere a cláusulas generales predispuestas unilateralmente, por la otra parte o por un tercero, sin que el adherente haya participado en su redacción”[13].

Mientras que la regla contra proferentem consiste en que: “Las cláusulas ambiguas predispuestas por una de las partes se interpretan en sentido contrario a la parte predisponente”[14]. Ello así, pues, es razonable que la parte que ha redactado el texto contractual soporte las consecuencias de la ambigüedad, solo a ella atribuible y que hasta pudo haber sido intencionalmente propiciada[15].

 

3.2.           Contratos administrativos y carga agravada del oferente

En el ámbito de los contratos administrativos, hasta el momento y mayormente nuestra jurisprudencia ha sido reticente a aplicar directamente la regla contra proferentem. En su lugar, ha consolidado una doctrina que impone al oferente una carga agravada de diligencia, prudencia y previsión, obligándolo a formular oportunamente las consultas necesarias para despejar ambigüedades relevantes del pliego.

En ello, el precedente “Vicente Robles” (1993) de la Corte Suprema resulta paradigmático: allí se rechazó la aplicación de la regla contra proferentem y se afirmó que la falta de consulta oportuna por parte del oferente tornaba improcedente su reclamo posterior, aun frente a cláusulas ambiguas predispuestas por la Administración[16].

Esta orientación se funda en la idea de que el contratista actúa como colaborador de la Administración en la satisfacción de fines públicos y debe, por ello, asumir un estándar de diligencia superior al del contratante privado.

Sin embargo, pensamos que extremar únicamente el análisis en la diligencia y prudencia del oferente no resulta justo, frente a una Administración obligada a brindar seguridad jurídica, certeza y claridad normativa, lenguaje entendible (desde la lectura del particular), a la buena fe y confianza legítima y a la transparencia (más ampliamente a la Buena Administración), máxime cuando es ella la que convoca a los particulares a contratar.   

3.3.           Tipología contractual e interés público

Siguiendo a MARIENHOFF, es posible distinguir entre contratos administrativos de colaboración y de atribución. En los primeros, donde el objeto contractual responde directamente a un interés público relevante (obra pública, servicio público), la interpretación debe orientarse prioritariamente a la satisfacción de dicho interés, lo que justifica restringir la aplicación de la regla contra proferentem[17]. En los segundos, donde predomina el interés particular del cocontratante, así como en los contratos privados de la Administración, resulta razonable admitir su aplicación.

 

4.        Interés público, buena fe y deberes recíprocos

La primacía del interés público no equivale a una regla hermenéutica que defina automáticamente toda duda o ambigüedad en favor de la Administración. Interpretar conforme al interés público supone identificar, en cada caso, la solución que mejor garantice el cumplimiento del objeto contractual (no meramente darle la razón a la Administracion contratante), la calidad de las prestaciones y la eficiencia administrativa, sin generar ventajas indebidas ni alterar el equilibrio prestacional[18].

Este enfoque se articula con deberes recíprocos reforzados: la Administración debe asegurar certeza, claridad y previsibilidad normativa en los pliegos y documentos contractuales; el oferente, por su parte, debe actuar con diligencia y prudencia calificadas, formulando consultas y señalando oportunamente cualquier ambigüedad relevante.

En este marco, la regla contra proferentem no queda excluida del contrato público, pero su aplicación debe ser ponderada a la luz del tipo contractual, del interés comprometido y del comportamiento de las partes conforme a la buena fe y demás exigencias indicadas.

En efecto, si bien se afirma que la regla contra proferentem no aplicaría en los contratos administrativos, donde es predisponente la Administracion, con fundamento en que el Estado se desenvuelve allí solo guiado por el interés público, desprovisto de una intención de lucro o ganancia -que es la ventaja que busca evitarse en derecho privado-[19], esto no significa que toda cláusula ambigua del pliego deba interpretarse automáticamente en favor de la Administración. Entendemos que la circunstancia de que la Administración no busque una ganancia económica en una cláusula ambigua, no es suficiente para automáticamente interpretarla a su favor. En esta línea pueden mencionarse algunos precedentes que establecen una limitación dada porque en el contrato administrativo de adhesión no se encuentre viciado el consentimiento de los contratantes, ni resulten violados el orden público, la moral o las buenas costumbres, la buena fe o sus cláusulas no sean abusivas[20]. Esto último es especialmente importante, aún cuando el abuso del derecho se ha considerado de aplicación restrictiva y excepcional en materia de contratos administrativos[21]. Asimismo se ha entendido que deberá buscarse el equilibrio de las prestaciones en toda su dimensión, no perdiendo de vista las limitaciones de "bargaining power" (poder de negociación) de la parte débil[22].

En el derecho uruguayo[23] y en el español[24], por ejemplo, aparecen casos de contratos administrativos en que se hizo aplicación lisa y llana de la regla contra proferentem del derecho privado.

 

5. Conclusiones

La regla interpretatio contra proferentem no puede ser trasladada mecánicamente del derecho privado al ámbito de la contratación pública. La presencia del interés público y la existencia de prerrogativas administrativas imponen una lectura matizada de su alcance.

En los contratos administrativos de colaboración, la doctrina y la jurisprudencia nacional han privilegiado la satisfacción del interés público y la carga agravada de diligencia del oferente, limitando la operatividad de la regla. Entendemos que en este análisis no ha de relegarse el deber de claridad normativa, buena fe y transparencia del actuar administrativo. En cambio, en los contratos administrativos de atribución y en los contratos privados de la Administración, la aplicación de la regla hermenéutica en estudio resulta compatible con el sistema jurídico aplicable.

En definitiva, la interpretatio contra proferentem no es ajena al contrato público, pero su vigencia depende del tipo contractual, de la intensidad del interés público en juego y del equilibrio funcional entre prerrogativas estatales y protección de la contraparte. Su recepción exige una hermenéutica prudente, compatible con la buena administración, la seguridad jurídica y la transparencia en la contratación estatal.

 

[1] MURATORIO, Jorge I. “Algunos aspectos de la interpretación del contrato administrativo”, en obra colectiva dirigida por MORÓN URBINA, Juan Carlos “Contrataciones con el Estado”, Editorial Jurídica Thēmis. Perú, 2025, ps. 51 a 72.

[2] Ver MURATORIO, Jorge I. “La relevancia del interés público en la interpretación del contrato administrativo”, en obra colectiva bajo nuestra dirección “Temas de contratación pública”, La Ley  Thomson Reuters, 2025, ps. 11 a 29.

[3] Procuración del Tesoro de la Nación (PTN), Dictámenes 304:291.

[4] MOISSET DE ESPANÉS, Luis y MOISÁ, Benjamín  “La interpretación de los contratos en la República Argentina”, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, 9/2/2006, p. 20 y sigtes, disponible en https://www.acaderc.org.ar/2006/02/09/la-interpretacion-de-los-contratos-en-la-republica-argentina/

[5] La parte débil no puede participar ni negociar para modificarlas, sino solo aceptar o rechazar la propuesta al respecto, quedando esta última en “disparidad económica” e “inferioridad psíquica” (MESSINEO, Francesco “Doctrina General del Contrato”, Ed. Jurídicas Europa-América,  Buenos Aires, 1986, 3ª Ed. Ampliada, Tomo I, p. 440).                                                                                                                                                                         [6] El art. 12, inc. a), del Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional, contenido en el Decreto N° 1023/01 (“RCAN”) establece que la autoridad administrativa tiene la prerrogativa de interpretar los contratos, lo cual incluye resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, mediante el dictado de actos administrativos.

[7] COMADIRA, Julio Rodolfo, ESCOLA, Jorge y COMADIRA, Julio Pablo, “Curso de Derecho Administrativo, Abeledo Perrot, T. I, Buenos Aires, 2012, ps. 778 y 779.

[8] CSJN, 03/03/1992,  “Yacimientos Petrolíferos Fiscales c/ Corrientes, Provincia de y Banco de Corrientes s/ cobro de australes”, Fallos: 315:158.

[9] CASSAGNE, Juan Carlos “El contrato administrativo”, 2ª ed., Lexis Nexis, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2005, p. 34.

[10] Precisamente en esa línea ha sido receptada la prerrogativa interpretativa en la Ley 80 de Colombia, en la cual se prevé que si durante la ejecución del contrato surgen discrepancias entre las partes sobre la interpretación de algunas de sus estipulaciones que puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público que se pretende satisfacer con el objeto contratado, la entidad estatal, si no se logra acuerdo, interpretará en acto administrativo debidamente motivado, las estipulaciones o cláusulas objeto de la diferencia” (Art. 15).

[11] CASSAGNE, Juan Carlos “El contrato administrativo”, 2ª ed., Lexis Nexis, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2005, ps. 55 a 58; y RIVERO YSERN,  Enrique “La interpretación del contrato administrativo”, Instituto García Oviedo, Universidad de Sevilla, 1971, p. 47.

[12] Las leyes N° 27.328 y 17.520 que regulan respectivamente dichos contratos, excluyen la aplicación del RCAN, donde se encuentra regulada la prerrogativa interpretativa.

[13] Art. 984 CCyCN.

[14] Art. 987 CCyCN..

[15] VERLY, Hernán “Interpretación contractual: El revés de la trama”, TR LALEY AR/DOC/781/2022.

[16] CSJN, 30/03/1993, “Vicente Robles SAMCICIF. C/ Estado Nacional (Servicio Nacional de Parques Nacionales) s/ nulidad de resoluciones”, Fallos: 316:382.

[17] MARIENHOFF, Miguel S., Miguel S. “Tratado de Derecho Administrativo”, Buenos Aires 1989, Tomo III-A, N° 699 y 629.a). En jurisprudencia se ha reconocido el carácter de contrato de atribución al contrato de concesión de uso de un bien del Estado que integraba la infraestructura de un servicio público, a cargo de una empresa estatal (dominio público) (Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala IV, 19/11/98, “ENABIEF c/ Villegas González, Roberto Miguel s/proceso de ejecución”).

[18] Ver MURATORIO, Jorge I. “El interés público en la garantía de la ecuación contractual pública”, Revista de Derecho Administrativo, Agosto 2023, N° 148; y “Garantías de la ecuación contractual”, en obra colectiva dirigida por José María GIMENO FELIÚ, “Congreso Internacional: El desafío de la recuperación y el papel de la contratación pública, Ed. Aranzadi, Pamplona, 2022.

[19] CANASI, José “Derecho Administrativo”, Buenos Aires, 1984, Vol. II, p. 547.

[20] Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala IV, 09/08/2001, "Paredes Andrés S. c/ Ferrocarriles Metropolitanos SA s/ contrato administrativo", con cita de CNCom, Sala B, 6-12-00, "Servicio Electrónico de Pago S.A. c/Gran Delta S.A. y otro", L.L. 25-6-01.  

[21] Esto fundado en la idea de evitar que los jueces terminen por convertirse en contratantes, sustituyendo a las partes en el ejercicio de su libertad contractual, garantía amparada por la Constitución Nacional (Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala II, 5/05/94, “Vialco S.A.C.I.C.I. y otro c/ D.N.V. s/ contrato de obra pública”; Sala II, 15/09/15, “Vaca  Pampa  S.A.  c/ Enargas s/ art. 66 - 43 - 70  Ley 24.076 -Enargas", con cita de C.S.J.N.,   Fallos:   311:1337 y 316:2069; Sala II, 16/03/17, “Lambre  Carlos  Alberto  c/Lotería Nacional SE y otro s/Contrato administrativo", con cita de Fallos: 317:1684; 321:3493; 325:677).

[22] Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala I, 13/02/96 “Losada, Cesáreo c/ Lotería Nacional s/ juicio de conocimiento”.

[23] VÁZQUEZ, Cristina, “La interpretación de los Contratos de la Administración”, en Revista de Derecho y Tribunales, N° 32 (jul. 2017), ps. 13 a 43. La autora cita allí la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de Uruguay, sentencia N° 115/007 por la cual se aplica el citado artículo 1304 del Código Civil a un contrato público.

[24] Tribunal Supremo español, Sala del Contencioso-Administrativo, Sección 7ª del 3/2003, STS 615/2003.